Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 241/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Na podstawie upoważnienia z dnia [...] stycznia 2011 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU T. – K. K. K. Zakres kontroli obejmował m.in. analizę dokumentów przewozowych oraz dokumentacji kierowców związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...].
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona nie udokumentowała w żaden sposób aktywności kierowcy P. K. w okresie [...].02-[...].04.2010 r. oraz J. Z. w okresie [...].04.-[...].05.2010 r. Zgodnie zaś z wykazem pracowników przedłożonym przez stronę w dniu [...] stycznia 2011 r. P. K. zatrudniony był na stanowisku kierowcy w całym kontrolnym okresie, zaś J. Z. zatrudniony był od [...].04.2010 r. Powyższe oznacza, iż strona zobowiązana była do okazania wykresówek kierowców lub innych dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdu od dnia zatrudnienia danego kierowcy na stanowisku kierowcy. W toku prowadzonego postępowania strona nie okazała żadnego dokumentu wskazującego na aktywność kierowców w postaci wykresówki, zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, wniosku urlopowego, zwolnienia lekarskiego, listy obecności itp.
Przedsiębiorca wskazał od kiedy obaj kierowcy zostali zatrudnieni na stanowisku kierowcy, zatem od tej daty powinien być w stanie udokumentować ich aktywności. Zdaniem organu odwoławczego brak właściwych rozwiązań organizacyjnych czy też brak odpowiedniego nadzoru nad zatrudnionymi kierowcami nie stanowi przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności strony w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca powinien na bieżąco pobierać od kierowców wykresówki w celu ich archiwizowania lub w przypadku nieprowadzenia przez kierowców pojazdów, przechowywać inne dokumenty świadczące o tym fakcie.
P. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że administracyjna kara pieniężna ma na celu wymuszenie na przedsiębiorcy takiej organizacji pracy i postawy zatrudnionych kierowców, by praca tych ostatnich odbywała się w sposób bezpieczny, bez stwarzania zagrożenia dla życia i mienia innych użytkowników dróg, a także życia i zdrowia kierowcy. Przepisy o czasie pracy kierowców i jego dokumentowaniu takim właśnie celom służą.
Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o syng. akt SK 75/06 wskazał, że idea i prewencyjny cel sankcji ustanowionej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zmierza do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem.
Trybunał zauważył także, że akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.
Ponadto, stosownie do treści art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.
W rozpoznawanej sprawie wymogi przewidziane w art. 12 nie zostały spełnione. Analiza wykresówek kierowcy P. K. wykazała, iż w dniu [...] września 2010 r. skrócił dzienny czas odpoczynku. Przedsiębiorca powinien tak organizować wykonywaną przez siebie działalność transportową, by kierowcy mieli czas - przewidziany w obowiązujących przepisach - na odpoczynek.
Sąd I instancji wskazał również, że przedsiębiorca nie okazał wykresówek kierowców, tj. P. K. odpowiednio za okres od [...] lutego 2010 r. do [...] kwietnia 2010 roku (64 sztuki) oraz J. Z. od [...] kwietnia 2010 r. do [...] maja 2010 r. (25 sztuk). Organ był więc obowiązany do stwierdzenia naruszenia wskazanego w załączniku Ip. 11.4 pkt 1, tj. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że instalacja urządzeń rejestrujących i obowiązek przestrzegania, jak i dokumentowania czasu pracy kierowców przy pomocy wykresówek nie spełniałby swojej funkcji. Przedsiębiorca bezwzględnie zobowiązany jest okazać podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub - jeżeli wymaga tego sytuacja - inny stosowny dokument potwierdzający fakt nieprowadzenia pojazdu przez danego kierowcę, a tym samym nieposiadania wykresówki za dany dzień.
Sąd nie podzielił także słuszności zarzutu skargi dotyczącego oddalenia wniosków dowodowych zmierzających do wykazania okoliczności istotnych do rozpoznania sprawy. Prawidłowo organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż czas pracy kierowców powinien być wykazany odpowiednimi dokumentami, a takich przedsiębiorca nie przedstawił.
Należy też podkreślić, iż protokół kontroli z dnia [...] lutego 2010 r. został podpisany przez pracownika kancelarii pełnomocnika przedsiębiorcy. Uwagi do protokołu przedstawione zostały przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] lutego 2010 roku. Z powyższego pisma wynika zaś, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego złożył brakujące dokumenty dotyczące kontroli. Nie były to jednak dokumenty, które załączył na rozprawie w dniu [...] maja 2012 r. Obowiązek okazania dokumentów wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skoro dokumenty te nie zostały okazane przez przedsiębiorcę, to obecnie po upływie ponad roku od przeprowadzenia kontroli nie może się na nie skutecznie powoływać.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., który wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:
- I. Postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 227 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie uzupełniających dowodów z dokumentów przedstawionych w piśmie procesowym skarżącego z dnia 11 maja 2012 r. pomimo istnienia w sprawie istotnych wątpliwości, które winny być wyjaśnione za pomocą wnioskowanych dowodów, których przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
- 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchybienie rozstrzygnięciu o całości sprawy administracyjnej skarżącego,
- 3) art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dostatecznie niewyjaśnionej i niedojrzałej do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
- II. Prawa materialnego, a to art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879, ze zmianami) w związku z art. 42 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zmianami), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czas pracy kierowcy, któremu, w przypadkach uzasadnionych potrzebami pracodawcy, pracodawca powierzył pracę innego rodzaju niż określona w umowie o pracę, lecz odpowiadającą wynagrodzeniu i kwalifikacjom pracownika, winien być ewidencjonowany podczas wykonywania tej innej pracy w okresie powierzenia i wyłącznie w formie dokumentów.
W związku z powyższym wniósł o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej szczegółowo uargumentował w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., wywodząc, iż sprawa na skutek nieuwzględnienia jej wniosku dowodowego nie została należycie wyjaśniona.
Odnosząc się do tego zarzutu należy najpierw zauważyć, iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy, zgromadzonego przed właściwymi organami. Uzupełniające postępowanie dowodowego, ograniczone li tylko do dowodu z dokumentu może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.
Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Przedmiotem oceny legalności Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, której jedną z podstaw materialnoprawnych był art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). W myśl tego przepisu pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie: 1) zapisów na wykresówkach;
- 2) wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
- 3) plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego;
- 4) innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności;
- 5) rejestrów opracowanych na podstawie dokumentów, o których mowa w pkt 1-4. Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca udostępnia kierowcy na jego wniosek; przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego (art. 25 ust. 2 ustawy).
W przepisie lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca polski wprowadził uregulowanie dotyczące sposobów wykazywania i usprawiedliwiania takich okoliczności, jak nieposiadanie wykresówek w toku kontroli. Przy czym zaznaczyć należy, że w sprawie nie jest kwestionowane to, że podczas kontroli przedsiębiorca w żaden sposób nie udokumentował aktywności kierowców P. K. i J. Z. ani też nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez tych kierowców.
Żądanie przeprowadzenia dowodów usprawiedliwiających brak posiadania wykresówek sporządzonych już po kontroli nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika wprost obowiązek okazania dokumentów podczas kontroli.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. O istotnych wątpliwościach, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z rozumieniem przyjętym w orzecznictwie, można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione. W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie zachodzi, gdyż nie budzi wątpliwości fakt, że podczas kontroli przedsiębiorca nie okazał dokumentacji jaką zgodnie z obowiązującym prawem powinien prowadzić, ewidencjonując czas pracy kierowców, ani tez nie przedstawił dokumentacji usprawiedliwiającej fakt nieprowadzenia takiej dokumentacji, czyli potwierdzającej, że w tym okresie kierowca nie prowadził pojazdu.
Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchybienie rozstrzygnięciu o całości sprawy administracyjnej, gdyż w jego ocenie Sąd I instancji ograniczył swoje rozważania do oceny zarzutów skargi i kontroli legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie w sensie procesowym, pomijając przedłożone sądowi dowody.
Powyższe twierdzenie zawiera pewną sprzeczność, gdyż badanie dowodów należy do sfery procesowej, zatem skoro sąd badał sprawę w sensie procesowym, to zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest w tym wypadku nieuzasadniony.
Zarzucając błędną wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, skarżący wyraził pogląd, że niedopuszczalne jest takie rozumienie tego przepisu, że w sytuacji kiedy pracodawca powierza kierowcy pracę innego rodzaju niż określona w umowie o pracę, to praca taka winna być ewidencjonowana w formie dokumentów.
Przedstawiony sposób rozumienia art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy o czasie pracy kierowców nie zasługuje na akceptację. Z przepisu tego wynika, że pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców między innymi w formie dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności. Zapis ten koresponduje z przepisem lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdzie uregulowano sposób usprawiedliwienia takich okoliczności jak nieposiadanie wykresówek. Sposobem tym jest przedstawienie kontrolującym dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w określonym czasie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.