Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1848/13 oddalił skargę E. G. (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2011 r. E. G. złożyła w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego w K. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Złożony przez skarżącą wniosek został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy. Podczas weryfikacji kompletności i poprawności, stwierdzono braki wniosku skutkujące koniecznością dokonania uzupełnień w trybie przewidzianym w § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze. zm., dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r.).
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. skarżąca została wezwana przez organ o poprawę formularza wniosku i/lub załączników w zakresie wyszczególnionych w pismach punktów, m.in.: brak zapytań ofertowych, brak zaświadczenia z KRUS o niefigurowaniu w ewidencji osób ubezpieczonych, brak formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu o pomoc de minimis. Skarżąca dokonała stosownych uzupełnień.
Po weryfikacji przedstawionych uzupełnień formalnych, organ uznał wniosek strony za kompletny i przystąpił do oceny techniczno-ekonomicznej wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca na etapie oceny techniczno-ekonomicznej została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego operacji a także założeń i danych oraz dokonania korekty w poszczególnych sekcjach Ekonomicznego Planu Operacji – w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, tj. od dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca nie usunęła nieprawidłowości lub braków i nie dostarczyła żadnych wyjaśnień w tym zakresie, dlatego też Kierownik Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił przyznania pomocy.
Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do którego skarżąca załączyła wyjaśnienia oraz Ekonomiczny Plan Operacji, Prezes Agencji pismem z dnia [...] marca 2013 r. poinformował skarżącą, że wniosek został przywrócony do ponownego rozpatrzenia w Oddziale Regionalnym Agencji celem poprawy uzasadnienia rozstrzygnięcia przedstawionego w piśmie z [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż analiza akt sprawy potwierdziła niespełnienie warunków skutkujących odmową przyznania pomocy.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku, pismem z [...] kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącą o nieprzyznaniu pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Jako podstawę prawną wskazano niespełnienie warunków § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. tzn. stwierdzono, że operacja nie spełnia wymagań określonych w Programie, w szczególności, że nie jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca na etapie oceny techniczno-ekonomicznej była wzywana do złożenia wyjaśnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, a także założeń i danych oraz dokonania korekty w poszczególnych sekcjach Ekonomicznego Planu Operacji. Ponieważ wnioskodawczyni nie złożyła wyjaśnień w wymaganym zakresie, przeprowadzono ocenę techniczno – ekonomiczną w oparciu o posiadaną w aktach sprawy dokumentację. Uwzględniono także wyjaśnienia oraz dokumenty złożone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa od pierwszego pisma organu dotyczącego odmowy przyznania pomocy z dnia [...] grudnia 2012 r.
Organ wskazał, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła z uwagi na obiektywne niespełnienie przez operację wnioskowaną do dofinansowania następujących warunków stanowiących podstawę odmowy przyznania pomocy, tj.: brak racjonalnego i spójnego uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy na stanowisku operatora ciągnika, biorąc pod uwagę zakres rzeczowy operacji - zakup wozu asenizacyjnego z aplikatorem doglebowym, co nie pozwala na stwierdzenie, iż operacja jest uzasadniona ekonomicznie; nie wyjaśniono wątpliwości w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego.
W związku z powyższym w ocenie organu brak było możliwości potwierdzenia prawidłowości przeprowadzonego przez wnioskodawcę rozeznania cenowego oraz "racjonalności" kosztu zadania oraz nie dokonano uzupełnienia, korekty i uszczegółowienia poszczególnych sekcji Ekonomicznego Planu Operacji, co uniemożliwiło przeprowadzenie pozytywnej oceny technicznego i ekonomicznego uzasadnienia planowanej operacji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie. Po jego rozpatrzeniu Prezes Agencji pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, ze nie doszło do naruszenia prawa i podtrzymał argumentację zawartą w piśmie o odmowie przyznania pomocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę skarżącej uznał, iż była ona niezasadna. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r. pomoc w ramach przedmiotowego działania jest przyznawana na wniosek. Począwszy od sposobu wypełniania samego wniosku, proces wyłaniania projektu do dofinansowania ma charakter sformalizowany i podlega ściśle określonym regułom. Ażeby projekt został poddany ocenie merytorycznej, wniosek musi spełniać wymogi formalne. Wniosek w pierwszej kolejności podlega zatem wstępnej weryfikacji pod kątem m.in. niepodlegania wykluczeniu wnioskodawcy z możliwości otrzymania pomocy, wypełnienia wskazanych w formularzu wszystkich wymaganych pozycji. Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.
Sąd wskazał, że skarżąca na etapie wstępnej weryfikacji dwukrotnie była wzywana do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości, Braki formalne zostały przez nią usunięte. Natomiast na etapie oceny techniczno – ekonomicznej pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego operacji oraz uzupełnienia bądź zweryfikowania danych wskazanych w Ekonomicznym Planie Operacji. Na powyższe pismo organ nie otrzymał odpowiedzi, zasadnie zatem nie mógł uznać, że na podstawie tak dokonanych uzupełnień i wyjaśnień wniosek skarżącej spełniał warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r.
Sąd I instancji podkreślił że kierowane do skarżącej wezwanie było wyczerpujące, wskazano w nim, czego dokładnie żąda się od wnioskodawczyni i jakie dokładnie czynności winna przedsięwziąć, aby możliwe było pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Skarżąca została prawidłowo i wyczerpująco pouczona o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania, jak również o przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie. To wnioskodawca winien wykazać, iż spełnia warunki przyznania pomocy oraz winien odpowiedzieć na uzasadnione wezwania do wyjaśnienia określonych wątpliwości. W sprawie niniejszej przedstawiona przez stronę dokumentacja, po uzupełnieniu braków formalnych, dawała podstawę do ponownego wezwania do złożenia wyjaśnień i uzupełnień braków, których skarżąca nie złożyła i nie uzupełniła. Brak uzupełnienia wniosku w żądanym powyżej zakresie dawał podstawę do odmowy przyznania pomocy w świetle § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r.
Reasumując zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie było prawidłowe bowiem na gruncie stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa zaistniały w określonym zakresie okoliczności uzasadniające odmowę przyznania dofinansowania.
E. G. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80, art. 86 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo, iż doszło w niniejszej sprawie do rażąco błędnej oceny stanu faktycznego, niewyjaśnienia sprzecznych okoliczności oraz zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że rozstrzygnięcie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ jest zwolniony na podstawie tego przepisu z obowiązku realizowania zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a.
- II. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "uzasadnienia ekonomicznego operacji", w szczególności pominięcie, że opłacalność ekonomiczna operacji weryfikowana jest w ekonomicznym planie operacji na podstawie wskaźnika NPV, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu operacji skarżącej za nieuzasadnioną ekonomicznie;
- 2) § 18 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez zaniechanie dwukrotnego wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków wniosku o przyznanie pomocy;
- 2) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ jest zwolniony na podstawie tego przepisu z obowiązku realizowania zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożyła pismo procesowe, w którym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna E. G. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ jej uzasadnienie zasadniczo zbudowano na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji.
Za podstawę wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1848/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji publicznej zgodnie z którymi, w dniu [...] października 2011 roku E. G. złożyła w Agencji wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", który został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy. Podczas weryfikacji kompletności i poprawności, stwierdzono braki wniosku skutkujące koniecznością dokonania uzupełnień w trybie przewidzianym w § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. Pismami z [...] czerwca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. strona została wezwana o poprawę formularza wniosku i/lub załączników w zakresie wyszczególnionych w tych pismach. Po uzupełnieniu wniosek uznano za kompletny.
Następnie E. G. została wezwana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego operacji a także założeń i danych oraz dokonania korekty w poszczególnych sekcjach Ekonomicznego Planu Operacji – w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, tj. od dnia [...] listopada 2012 r. Strona nie złożyła żądanych wyjaśnień. Następnie Kierownik Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. pismem z [...] kwietnia 2013 r. poinformował skarżącą o nieprzyznaniu pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy najpierw przypomnieć regulacje prawne dotyczące przyznania pomocy finansowej w omawianym trybie.
Zgodnie z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (...), a także warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 1 i pkt 2). Zgodnie z art. 22 ust. 3 i 4 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W takim przypadku, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt wydany w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1155/10).
Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".
Według § 18 ust. 3 i 4 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3: 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy;
2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.
Z powołanych przepisów wynika, że to wnioskodawca ponosi całkowitą odpowiedzialność za kompletność, poprawność i zgodność z wymogami prawa dokumentacji wniosku, gdyż to on jest stroną postępowania w sprawie przyznania pomocy. Postępowanie w sprawie przyznania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich jest wszczynane na żądanie strony. Wniosek strony zawierający żądanie przyznania oraz wypłaty pomocy finansowej powinien odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w przepisach rozporządzenia, które zgodnie z § 1 pkt 1) i pkt 2) określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej, w tym: tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność; szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 4) lit. a), lit. b), lit. c) rozporządzenia, wniosek o przyznanie pomocy zawiera w szczególności opis planowanej operacji, w tym określenie: miejsca realizacji; celów; zakresu i kosztów.
Treść wniosku wytycza zatem zakres postępowania w sprawie przyznania pomocy, której granice określa żądanie strony. Żądanie skierowane do właściwego organu przyznającego pomoc wiąże ten organ, ponieważ brak jest podstaw prawnych do tego, aby organ mógł w sposób dowolny zmienić treść żądania, lub też z urzędu ustalać jego rzeczywistą treść. Obowiązek informacyjny organu został bowiem uregulowany inaczej, niż w k.p.a.: udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Z kolei, w § 18 rozporządzenia zostały ściśle zakreślone granice działania organu w zakresie wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości zawartych we wniosku.
W rozpoznawanej sprawie E. G. na etapie wstępnej weryfikacji dwukrotnie była wzywana pisemnie do usunięcia braków i nieprawidłowości wniosku. Następnie pismem z [...] listopada 2012 r. E. G. w trybie art. 50 § 1 k.p.a. została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego operacji oraz uzupełnienie bądź zweryfikowanie danych wskazanych w Ekonomicznym Planie Operacji. Ponieważ wnioskodawczyni nie zareagowała na to wezwanie, ocenę techniczno-ekonomiczną przeprowadzono na podstawie dotychczas posiadanej dokumentacji.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Nie jest trafny podniesiony w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).
Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również bazuje na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 80 i art. 86 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, wystarczy jedynie uznanie że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowi I instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Sądowi I instancji można również zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wtedy, kiedy bezzasadnie stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego to naruszenia właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie organ administracji publicznej w ogóle się nie dopuścił.
Wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję ostateczną tym samym stwierdził, że organ administracji publicznej nie naruszył zasad postępowania. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem.
Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W skardze kasacyjnej błędnie zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszony art. 77 k.p.a., kiedy to artykuł ten składa się z czterech paragrafów, przy czym art. 77 § 1 k.p.a. również nie miał zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.
Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Skarżąca nie wyjaśniła i nie uzasadniła na czym polegało naruszenie tego przepisu przez organ administracji publicznej, które to naruszenie miał zaakceptować następnie Sąd I instancji. Nie wskazała, jakie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pozostały niewyjaśnione oraz w jaki sposób ich wyjaśnienie miało nastąpić przez przesłuchanie strony.
Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ administracji publicznej i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego.
Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego kasator winien przedstawić swoją własną jego wykładnię i wykazać dlaczego jest ona prawidłowa. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej lub też wadliwe uznanie, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie stanu faktycznego sprawy, to zarzut błędu subsumcji nie mógł być skuteczny. Prawidłowo też dokonano wykładni pojęcia: Operacja spełniająca wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celu działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" z powołaniem się na przepisy unijne.
W pkt II ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie § 18 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008 r.. "poprzez zaniechanie dwukrotnego wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków wniosku o przyznanie pomocy." Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym, czy zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wszystkich trzech wskazanych przepisów prawa. Ponadto nie przedstawił własnej wykładni tych przepisów, z której miałaby wynikać konieczność dwukrotnego wzywania do uzupełnienia braków wniosku.
Należy podkreślić, że z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że E. G. pismem z [...] listopada 2012 r. w trybie art. 50 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych) została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania ofertowego, uzasadnienia utworzenia trzech miejsc pracy przy uwzględnieniu zakresu rzeczowego operacji oraz uzupełnienie bądź zweryfikowanie danych wskazanych w Ekonomicznym Planie Operacji. Ponieważ wnioskodawczyni nie zareagowała na to wezwanie, ocenę techniczno-ekonomiczną przeprowadzono na podstawie dotychczas posiadanej dokumentacji. W sprawie nie zastosowano przepisów § 18 ust. 4 pkt 1) i ust. 5 rozporządzenia, ponieważ podstawą odmowy przyznania pomocy nie były przyczyny formalne tj. nie usunięcie w terminie nieprawidłowości i braków lecz ustalenie, że brak jest przesłanki z § 10 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia.
Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt II ppkt 3. jest nietrafny i został już omówiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.