Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Ol 596/10 oddalił skargę "J.-P." Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
"J.-P." Spółka z o.o. z siedzibą w R., Oddział w B. pismem z dnia 25 listopada 2009 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w O. z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko – mazurskiego, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 20 września 2004 r.
Dyrektor Izby Celnej w O., po rozpatrzeniu wniosku "J.-P." Spółka z o.o. z siedzibą w R., Oddział w B., decyzją z dnia 1 marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 207, art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 118 i 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, a w myśl art. 118 tej ustawy do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 2 cytowanej ustawy postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, która w art. 208 § 1 stanowi, iż w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej umożliwiającej wydanie zezwolenia na urządzanie przez firmę "J.-P." Spółka z o.o. z siedzibą w R., Oddział w B., gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego i umorzył przedmiotowe postępowanie.
Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia 7 maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu z dnia 1 marca 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaznaczył, że organ zasadnie podjął decyzje w sprawie w oparciu o przepisy nowej ustawy. Przepis art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przesądza bowiem jednoznacznie, że do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro więc postępowanie w sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, organ właściwie podejmował rozstrzygnięcie na gruncie nowej ustawy. W takiej sytuacji (gdzie przepisy intertemporalne przesądziły o zastosowaniu w przedmiotowej sprawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych) organ miał obowiązek zastosować ten akt prawny, realizując zasadę praworządności, która wskazuje na konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Jedynie w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ musiałby rozważyć i ocenić, jaką ustawę zastosować w sprawie.
Sąd I instancji podkreślił, że podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten przewiduje, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane.
W ocenie Sądu I instancji treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna w swoim brzmieniu i nie budzi wątpliwości. Organ prawidłowo zastosował zatem dyspozycję art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i umorzył postępowanie w sprawie. Po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, która z woli ustawodawcy nie przewiduje możliwości przedłużania wydanych zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, organ administracji zobligowany był bowiem postępowanie w sprawie umorzyć.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego, Sąd ograniczył się do analizy zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z przepisami prawa wspólnotowego tylko do zakresu jaki dotyczy rozpoznawanej sprawy.
Stosownie bowiem do art. 38a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów prawnych i projektów aktów prawnych objętych tym systemem do koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych w celu dokonania ich notyfikacji Komisji Europejskiej oraz do odnoszenia się podczas prac nad notyfikowanymi projektami aktów prawnych do stanowisk zgłoszonych przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie Unii Europejskiej, a także do opracowywania stanowisk do projektów aktów prawnych notyfikowanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. Tak więc fakt, że inicjatywa w sprawie notyfikacji należała do ministra finansów oraz to, że ustawa o grach hazardowych nie została dopuszczona do procesu notyfikacji daje podstawę do przyjęcia, że właściwe organy odpowiedzialne za ten proces stwierdziły brak zapisów technicznych w przedmiotowym akcie prawnym.
Potwierdzone to zostało oficjalnie w komunikacie Ministerstwa Finansów, w którym stwierdzono, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie wymagają notyfikacji Komisji Europejskiej, gdyż nie zawierają przepisów technicznych.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. "J.- P." Spółka z o.o. zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dalej p.p.s.a. naruszenie:
- a) art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. U. rozdz. 13, t. 231 s.
- 8) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie obejmuje regulacji prawa krajowego wprowadzających zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier oraz zakaz wydawania i przedłużania zezwoleń na urządzanie takich gier.
- b) art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 11 i w zw. z art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. Rozdz. 13, t. 20, s. 337 zm. Dz. Urz. UE rozdz. 13, t. 21, s.
- 8) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji na podstawie przepisów ustawy, która nie może być skutecznie stosowana wobec obywateli z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji ustanowionego w niej zakazu urządzania gier na automatach o niskich wygranych, który to obowiązek wynika z art. 8 ust. 1 ww. dyrektywy.
- c) art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w zw. z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania do państwa oraz stanowionego przez niego prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, pomimo iż ustawa o grach hazardowych została uchwalona z naruszeniem proceduralnych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, czego skutkiem musi być uznanie jej za niezgodną z art. 2 Konstytucji.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- a) art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 120 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada o grach hazardowych w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych poprzez oddalenie skargi, mimo iż w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż zakaz urządzania gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie mógł być skutecznie stosowany wobec zaniechania wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, obowiązku notyfikacji tego przepisu Komisji Europejskiej,
- b) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez nieprzyjęcie wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych, dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie Lindberg c-267/03 a jednocześnie niewystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym a w konsekwencji zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokami ETS e w sprawie 194/94 CIA Security International, w sprawie 159/00 Sapod Audic oraz w sprawie 226/97, Lemmens, nie powinny być one stosowane.
- c) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej, polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania, co w efekcie spowodowało, że sprawa byłą rozstrzygana po wejściu w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez nieuchylenie decyzji, mimo że organ administracji drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że toczące się przed organem I instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła rozbudowaną argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., (sygn. akt III SA/Gd 262/10) przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prawne: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych". (sprawa ta ma przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygnaturę C-213/11 F.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na powyższe pytanie prawne będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w postępowaniu jest bowiem analogiczny do tego w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wystąpił o rozstrzygnięcie wskazanego wyżej pytania prawnego.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że wprawdzie w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wymieniono wprost Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jednakże – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądza to o braku podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest sądem wspólnotowym w znaczeniu ustrojowym (A. Wróbel, [w:] Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2002, s. 154). Postępowanie prowadzone przed nim jest zatem postępowaniem sądowym, które bez wątpienia mieści się w pojęciu "postępowania sądowego", użytym w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z tym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.