Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 6 września 2010 r., III SA/Łd 107/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców.
Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach:
Podczas kontroli przeprowadzonej 24 czerwca 2009 r. przez pracowników Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów [...] w prowadzonym przez A.D. ośrodku szkolenia kierowców, na podstawie pięciu losowo wybranych kart zajęć kursantów stwierdzono, że szkolenie w kontrolowanym ośrodku odbywa się z naruszeniem programu szkolenia kandydatów na kierowców, określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdem, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. 2005 Nr 217 poz. 1834 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Z kart wynikało, że żaden z kursantów nie odbył szkolenia poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h w przewidzianym przepisami zakresie.
A.D. przyznał, że świadomie dopuścił się naruszenia przepisów. Wyjaśnił, iż jego działanie miało na celu zapewnienie bezpieczeństwa kursantom i innym użytkownikom dróg. Do naruszenia przepisów doszło w okresie zimowym. Silne opady deszczu ze śniegiem i śniegu, a w konsekwencji bardzo śliska nawierzchnia jezdni uniemożliwiały bezpieczne przeprowadzenie szkolenia praktycznego w opisanym zakresie.
Prezydent Miasta L. decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], orzekł o zakazie prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców przez A.D. i o wykreśleniu go z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał m.in., iż działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Organem prowadzącym wskazany rejestr jest (stosownie do treści art. 103 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: ustawa) starosta właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności. Przepis art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy zobowiązuje starostę do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej w przypadku, gdy rażąco naruszył on warunki wykonywania tej działalności. Kolegium podkreśliło, iż rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest, w myśl art. 104 ust. 2 ustawy, prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem (określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia), bądź wydanie niezgodnego ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy organ administracyjny wskazał, że termin do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, o którym mowa w powołanym przepisie, nie ma zastosowania do rażącego naruszenia, jakim jest prowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia.
Organ odwoławczy uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy przepis szczególny jakim jest art. 104 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje takiej możliwości. Kolegium wskazało, że rygor natychmiastowej wykonalności przewidziany w art. 71 ust 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczy nie tylko działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, lecz wszystkich rodzajów działalności regulowanej, co wynika wprost z treści przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta L. nie naruszały przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ppsa mogłoby stanowić przesłankę ich uchylenia.
Zdaniem WSA organy administracji prawidłowo ustaliły, iż szkolenie prowadzono niezgodnie z założeniami programu. Żadna z pięciu osób, których karty zajęć poddano kontroli, nie przejechała wymaganych 50 kilometrów w trakcie jednych zajęć poza terenem zabudowanym lub po drogach o podwyższonej dopuszczalnej prędkości.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym uprawnia organ sprawujący nadzór do wskazania terminu usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności, lecz dotyczy to jedynie uchybień niemających rażącego charakteru. Stwierdzone w sprawie naruszenia mają charakter rażący i strona nie może domagać się wyznaczenia dodatkowego terminu dla ich usunięcia.
Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest nawet jednorazowe udowodnienie przeprowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z obowiązującym programem szkolenia, jak też wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia; a przy zaistnieniu przypadku rażącego naruszenia programu szkolenia wydanie przez organ zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców jest obowiązkowe. Osoba prowadząca ośrodek szkolenia kierowców zobowiązana jest znać i stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy, a przede wszystkim program szkolenia kierowców. Nie jest dopuszczalne realizowanie tego programu według własnego uznania, nawet jeżeli utrudnienia w jego realizacji wynikają z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców (w tym przypadku złych warunków atmosferycznych). Kandydaci na kierowców winni być szkoleni w takim zakresie i w taki sposób, aby później jako kierowcy potrafili sobie poradzić w każdych warunkach pogodowych.
Motywy postępowania A.D. wobec jednoznacznej restrykcyjności regulacji prawnej, nie mogły być w sprawie brane pod uwagę. Skarżący mógł zrealizować program w pełnym zakresie, gdy warunki pogodowe uległy poprawie. Oznaczałoby to wydłużenie okresu szkolenia i przesunięcie terminu egzaminu kończącego szkolenie, jednakże w ten sposób zrealizowałby program zgodnie z obowiązującymi przepisami i lepiej przygotowałby do egzaminu osoby przez siebie szkolone.
Organ nie może w konkretnym przypadku oceniać, wbrew zapisom ustawy, czy stwierdzone naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy uznać za mniej czy bardziej znaczące. Bada, czy naruszenie warunków wyczerpuje znamiona określone w ustawie, a więc czy np. dotyczy szkolenia niezgodnego z obowiązującym programem szkolenia. Z tych też powodów bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut niewspółmierności sankcji do popełnionego czynu.
Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W jego ocenie postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone zostało w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.D. zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) przez oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa, pomimo naruszenia art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy poprzez rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji na podstawie przepisów regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanu przedmiotowej sprawy,
- 2. art. 134 § 1 ppsa przez wydanie wyroku w granicach węższych, niż granice sprawy i niedostrzeżenie, że przedmiotem decyzji organu, pominiętym przez organ odwoławczy, było nie tylko skreślenie strony z ewidencji przedsiębiorców, ale także zakaz prowadzenia szkolenia kierowców, orzeczony bez wskazania podstawy prawnej,
- 3. art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego i dlaczego uznał załącznik nr 3 do rozporządzenia za źródło prawa i obowiązków strony, które miały być rażąco naruszone,
- 4. nie odniesienie się do zarzutów strony naruszenia art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez nieuwzględnienie wydania decyzji z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów - na podstawie wnioskowania sprzecznego z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania i bez uwzględnienia obowiązków zapewnienia bezpieczeństwa kursantów przez instruktora,
- 5. art. 107 § 1 kpa w związku z art. 9 kpa wskutek zbyt ogólnego wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą wydana została decyzja SKO,
- 6. art. 7, art. 8 kpa przez nie dość wnikliwe rozpatrzenie przez organ sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, co doprowadziło do podważenia zaufania obywatela do prawa, zagwarantowanego w art. 7 i 2 Konstytucji RP,
- 7. art. 170 ppsa przez błędne przyjęcie, że sąd orzekający związany jest poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r. i utrzymującym go w mocy wyrokiem NSA z 14 grudnia 2007 r.,
Autor skargi kasacyjnej zarzucił także wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, w tym:
- 1. art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i arbitralne przyjęcie, że A.D. jako przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej i nie gwarantuje przeprowadzenia szkolenia zgodnie z jego szczegółowymi warunkami; przy takiej wykładni art. 104 ustawy narusza zasadę swobody gospodarczej wyrażoną w art. 22, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie dopuszczalnych granic ograniczania praw i wolności obywatela,
- 2. art. 115 ust. 1 pkt 1-4 ustawy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten zawiera delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r., podczas gdy wbrew brzmieniu przepisu i jednoznacznej dyspozycji art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ustawa nie wskazuje programu szkolenia, jako zakresu spraw przekazanych do uregulowania, wytycznych dotyczących treści aktu, ani nie przekazuje kompetencji w tym zakresie innemu organowi - przeto rozporządzenie i załącznik nr 3 do niego nie mogły być traktowane jako źródło prawa i obowiązków strony, ewentualnie naruszenie przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b/, e/, j/ i § 3 ust. 4 pkt 2 lit. b/ i pkt 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, szczególnie przez przyjęcie przypisanego stronie naruszenia, jako rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej, skutkującego obligatoryjną decyzją o zakazie prowadzenia działalności,
- 3. art. 108 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy przez jego niezastosowanie i pominięcie przewidzianej w nim procedury wezwania do usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności,
- 4. art. 71 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten jest podstawą do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
- 4. art. 108 § 1 kpa przez niezastosowanie i nieuwzględnienie przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności,
- 5. art. 6 kpa w zw. art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez orzeczenie wobec A.D. zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców bez podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w niej zarzuty, w zakresie w jakim autor środka prawnego zarzuca niedostrzeżenie faktu wydania rozstrzygnięcia na podstawie błędnie odczytanego przepisu prawa materialnego, są w zasadniczej części trafne.
Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. zarzucono na podstawie art. 174 ppsa naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Jakkolwiek w takiej sytuacji co do zasady powinny podlegać ocenie najpierw zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, to w tej sprawie należało najpierw rozważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, na tle związanych z tym zarzutem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 134 § 1, art. 141 § 4 ppsa). Pozwoli to na ustalenie, czy ze wskazanej normy nie wysnuto błędnych wniosków, a więc czy jej treść nie została mylnie zrozumiana.
Podstawą oceny prawnej powinien być jedynie prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawowymi ustalony stan faktyczny sprawy. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji oparta została na ustaleniu "ponad wszelką wątpliwość, iż szkolenie prowadzono niezgodnie z założeniami programu". Takie szkolenie, określone jako "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców", skutkowało wydaniem przez starostę decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Organ pierwszej instancji orzekł jednak o zakazie prowadzenia przez A.D. szkolenia kandydatów na kierowców i wykreśleniu strony z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. Zamiast zatem rozstrzygnąć o ewentualnym zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, orzekł o zakazie wykonywania zawodu instruktora ds. szkolenia kierowców, czyli w istocie orzekł o nieprzewidzianym w ustawie środku karnym. Jest to niewątpliwie błędne odczytanie i zastosowanie przepisu prawa materialnego, czego nie dostrzegł organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji, zobowiązany na podstawie wyżej wskazanych przepisów procedury do dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w sprawie, a także wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zasadność omówionego zarzutu kasacyjnego uzasadnia potrzebę uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, celem dokonania właściwej oceny prawnej należycie ustalonego stanu faktycznego. Takie rozstrzygnięcie oznacza, iż jest bezprzedmiotowym i przedwczesnym rozpoznawanie niektórych dalszych zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i Konstytucji RP "w zakresie dopuszczalnych granic ograniczania praw i wolności obywatela".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu autora skargi kasacyjnej, iż procedury określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdem, instruktorów i egzaminatorów, nie powinny być traktowane jako źródło praw i obowiązków strony.
Nie ma znaczenia, że w obowiązującym stanie prawnym szczegółowe zasady postępowania w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców zostały zawarte w załączniku do rozporządzenia. Tego rodzaju załącznik jest bowiem integralną częścią aktu głównego (rozporządzenia), a wyodrębnienie pewnych elementów i zamieszczenie ich w załączniku nie zmienia ich normatywnego charakteru. Takie wyodrębnienie jest jedynie zabiegiem technicznym, stosowanym wówczas, gdy istotne elementy normy muszą być wyrażone np. w formie wykazów. (v. wyrok NSA z 7 października 2011 r., I GSK 597/10, niepubl.)
Można także zwrócić uwagę na ogłoszenie Prezesa Rady Ministrów z 11 maja 2004 r. w sprawie stosowania prawa Unii Europejskiej (MP z 2004 r., Nr 20, poz. 359), zgodnie z którym np. "Dyrektywom często towarzyszą załączniki, w których zawarte są szczegóły techniczne, tabele i zestawienia".
Podsumowując, moc wiążąca załącznika do rozporządzenia, czy załącznika do ustawy jest taka, jak aktów którym towarzyszą.
Nie można także podzielić zarzutu kasacyjnego, że przepis art. 115 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie zawierał delegacji do wydania rozporządzenia w zakresie programu szkolenia kierujących pojazdami, jako spraw przekazanych do uregulowania i wytycznych dotyczących treści aktu.
Wskazany przepis upoważnił Ministra właściwego do spraw transportu, "uwzględniając konieczność właściwego przygotowania osób ubiegających się o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami oraz zapewnienie obiektywnego sprawdzenia ich kwalifikacji", do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. programu szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów. Wydając rozporządzenie z 27 października 2005 r. Minister Infrastruktury nie wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał się za związanego poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r. i utrzymującym go w mocy wyrokiem NSA z 14 grudnia 2007 r. (I OSK 89/07), w zakresie wykładni przepisu art. 104 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Z uzasadnienia wyroku WSA w L. wynika jedynie, iż Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pogląd o nieistotności liczby stwierdzonych naruszeń i ich ciężaru gatunkowego dla stwierdzenia naruszenia programu szkolenia był prezentowany także w innych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Nie jest to tożsame ze związaniem określonym poglądem prawnym.
Zarzuty kasacyjne wskazujące na "paradoks ukarania uczciwości skarżącego", jako konsekwencji jego działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa kursantów, stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji.
Program szkolenia uczestników kursów nie upoważniał A.D. do rezygnacji z niektórych zajęć praktycznych, w następstwie subiektywnej oceny warunków pogodowych, zaś dokonywanie prawidłowych wpisów w kartach kursantów było obowiązkiem instruktora, którego naruszenie oznaczałoby odpowiedzialność karną.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.