Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę Gminy Brwinów (dalej: Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium) z dnia 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 10 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Brwinowie podjęła dwie uchwały:
- - Nr XI.104.2015 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P S.A.;
- - Nr XI.105.2015 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 grudnia 2014 r. Nr 111.10.2014 w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2023.
Kolegium uchwałami z dnia 30 czerwca 2015 r. uchyliło obie powołane wyżej uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie.
Odnośnie do pierwszej z wymienionych uchwał Kolegium stwierdziło, że przywołane w jej podstawie prawnej przepisy m.in. art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g., art. 38 ust.1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.), dalej: u.t.k., ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie dawały kompetencji organowi stanowiącemu gminy do jej podjęcia. Nie można uznać za materialnoprawną podstawę do udzielenia dotacji P S.A. art. 38 ust. 1-3 u.t.k., który stanowi wprawdzie delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie daje on jednak wprost kompetencji do przekazywania dotacji.
Konsekwencją takiego stanowiska było podjęcie przez Kolegium uchwały (kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) orzekającej o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.105.2015 w sprawie zmiany uchwały z dnia 27 grudnia 2014 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2023. Organ wskazał, że skoro uznano za niezgodne z przepisami wyrażenie zgody na udzielenie P dotacji, bezpodstawne było zwiększenie kwoty wydatków na lata 2015 i 2016 r. w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów. Działanie to stanowiło naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą uchwałę. Sąd podał, że rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga odniesienia się do kwestii stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015 z dnia 10 czerwca 2015 r., która stanowiła podstawę dla podjęcia uchwały Nr XI.105.2015.
Kolegium stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015 z powodu istotnego naruszenia prawa w postaci art. 38 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.
WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt V SA/Wa 3618/15 uchylił uchwałę Kolegium stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015. W ocenie Sądu bezpodstawne było prezentowane przez Kolegium stanowisko, że podstawa do udzielenia dotacji musi jasno wynikać z przepisu prawa, nie można jej dorozumiewać, a pojęcie "finansowanie" może obejmować różne formy wsparcia finansowego. Skoro zgodnie z art. 38 ust. 2 u.t.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą finansować inwestycje w infrastrukturę kolejową, nie można wykluczać, że mają prawo to zrobić przez udzielenie dotacji. Przy czym należy też mieć na względzie fakt, że dotacje celowe stanowią taki instrument finansowania ze środków publicznych, który udzielającemu dotacji daje najszerszy zakres kontroli wykorzystania środków publicznych (dotacje celowe przyznaje się na warunkach określonych umową) oraz najskuteczniejszy sposób odzyskania środków pobranych w nadmiernej wysokości lub wykorzystanych niegodnie z przeznaczeniem.
WSA w Warszawie w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 3618/15 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 u.t.k. oraz art.126 u.f.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "finansowanie" i przyjęcie, że art. 38 ust. 2 u.t.k. nie może stanowić przewidzianej w art. 126 u.f.p. podstawy do udzielenia dotacji.
WSA rozpoznając niniejszą sprawę w całości podzielił wyżej wyrażony pogląd i w konsekwencji uznał, że także zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powinna zostać uchylona. Skoro nie można stwierdzić naruszenia przepisów prawa w wyrażeniu przez organy gminy zgody na udzielenie dotacji, w tym wypadku dla P, to konsekwencja wyrażenia takiej zgody w postaci uwzględnienia związanych z nią wydatków w prognozie finansowej jednostki samorządu terytorialnego nie może zostać uznana za działanie sprzeczne z prawem.
Rada Miejska w Brwinowie była uprawniona do zaplanowania planowanego przedsięwzięcia w załączniku nr 2 do Uchwały pod nazwą "Dotacja celowa dla P na wykonanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo-rowerowego w Brwinowie – poprawa bezpieczeństwa mieszkańców" w kwocie 105.000 zł. w każdym roku. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego limitem m.in. kwotę wydatków majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia. Skoro Rada Miejska w Brwinowie uprawniona była do podjęcia uchwały o przyznaniu dotacji, tym samym zwiększając kwoty wydatków na lata 2015-2016 w poz. 11.3.2 załącznika nr 1 do uchwały pod nazwą "wydatki objęte limitem, o którym mowa w art. 226 ust. 3 pkt 4" o 105.000 zł w każdym roku w związku z wprowadzeniem do załącznika nr 2 przedmiotowej dotacji celowej nie naruszyła art. 226 ust. 1 pkt 8 u.f.p.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących uchylenia całości uchwały dotyczącej Wieloletniej Prognozy Finansowej, a nie ograniczenie się jedynie do kwestionowanych wydatków Sąd stwierdził, że o ile w istocie w treści uchwały XI.105.2015 została wyszczególniona, jako nowa pozycja dotycząca dotacji celowej dla P na wykonanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo-rowerowego w Brwinowie, to wynikająca z dodania tej pozycji zmiana w wydatkach bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia nie została w podobny sposób opisana, przez co nieuchylenie uchwały w całości mogłoby spowodować niezgodny z przepisami ustawy o finansach publicznych stan wieloletniej prognozy finansowej.
Kolegium zaskarżyło wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 u.t.k. oraz art. 126 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów powyższych wynika możliwość finansowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów infrastruktury kolejowej w formie dotacji, a także zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 226 ust. 1 pkt 8, art. 216 ust. 2 i art. 44 ust. 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że poczynione w uchwale Nr XI.105.2015 Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 111.10.2014 Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 27 grudnia 2014 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2023 regulacje nie pozostają w sprzeczności z powyższymi przepisami prawa z uwagi na okoliczność, że Rada Miejska w Brwinowie zdaniem Sądu była uprawniona do wprowadzenia do załącznika nr 2 "Wykaz przedsięwzięć" niniejszej uchwały przedsięwzięcia pn. "Dotacja celowa dla P na wykonanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo - rowerowego w Brwinowie - Poprawa bezpieczeństwa mieszkańców" oraz określenia dla lat 2015, 2016 limitów wydatków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W jej ramach zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 2 u.t.k. w związku z art. 126 oraz art. 226 ust. 1 pkt 8 i art. 226 ust. 2 oraz art. 44 ust. 2 u.f.p. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, skutkiem której było przyjęcie, że Rada Miejska w Brwinowie może finansować poprzez dotację koszty infrastruktury kolejowej, a tym samym, że uchwała tej Rady w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów na lata 2015-2033 odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna Kolegium ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA trafne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów pawa materialnego. Z treści art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k. wynika, że z budżetu państwa są finansowane koszty przygotowania i utrzymania linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Z kolei w treści art. 38 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie wskazano, że m.in. zadania określone w art. 38 ust. 1 pkt 3 u.t.k. mogą być finansowane ze środków zarządcy infrastruktury kolejowej lub jednostek samorządu terytorialnego, bez wskazania formy w jakiej finansowanie może być realizowane, ale z jednoznacznym określeniem celu tego finansowania.
W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego wyroku jest konsekwencją rozstrzygnięcia materii merytorycznej, co znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 37/16. Skoro tym rozstrzygnięciem został uchylony wyrok Sądu I instancji w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla P S.A., to tym samym odpadła przyczyna do dokonywania zmiany uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Brwinów, zatem w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej. Z tych powodów Sąd II instancji przyjął, że kontrolowany wyrok naruszył prawo, zatem skarga kasacyjna stała się zasadna.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 oraz 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.