Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji wyrokiem z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 781/17 oddalił skargę S.J. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją Inspektor utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji) z [...] stycznia 2017 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 20 000 zł z tytułu opisanych w lp. 6.3.9 i lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.) naruszeń przepisów o transporcie drogowym polegających na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności ośmiu kierowców oraz na nieudzieleniu jednemu kierowcy przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155).
W zakresie naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do ustawy organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli przedsiębiorca udostępnił niepełne dane o okresach aktywności ośmiu kierowców. W tym zakresie stwierdzono, że kierowcy po zakończeniu automatycznej rejestracji na swoich kartach po pewnym czasie umieszczali je ponownie w tachografach dokonując manualnego wpisu o tym, że okres pomiędzy wyjęciem karty, a jej ponownym włożeniem, kiedy pojazd prowadził drugi z członków załogi, był okresem odpoczynku gdyż polegał na przemieszczaniu się pociągiem w przedziale z kuszetką. Inspektor podkreślił, że tego typu sytuacje miały miejsce gdy pojazd wykonywał międzynarodowy transport drogowy, a wyjęcie karty następowało na terenie obcego państwa. Organ za niewiarygodne uznał zeznania wszystkich kierowców przesłuchanych w tym zakresie i stwierdził, że całkowicie nieprawdopodobna i niespotykana byłaby praktyka wykonywania przewozów drogowych w taki sposób, że kierowca opuszcza pojazd na danym odcinku trasy, a następnie przemieszcza się w kierunku docelowym za pomocą innych środków komunikacji (pociągiem, samochodem, autobusem, samolotem), gdyż z oczywistych względów generuje to dodatkowe koszty, co więcej, wymagałyby to każdorazowo "zgrania" miejsc zatrzymania pojazdu z miejscowościami, w których znajduje się dworzec kolejowy, port lub lotnisko, co z oczywistych względów powodowałoby opóźnienia w wykonywaniu przewozu.
W ocenie organu wyjaśnienia skarżącej oraz zeznania kierowców nie dają się pogodzić z racjonalnym postępowaniem przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie przewozów drogowych. Rozwiązanie, według którego kierowca miałby rzekomo podążać za pojazdem pociągiem wyposażonym w kuszetkę nie tylko jest nierealne z punktu widzenia czasu trwania i trasy przejazdu, ale również z przyczyn czysto ekonomicznych.
Odnośnie naruszenia lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d. organ odwoławczy uznał za udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych z karty kierowcy oraz dokumentacji czasu pracy, że w przypadku jednego kierowcy doszło do przekroczenia maksymalnego czasu pracy bez wymaganej przerwy o 9 minut.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzonego naruszenia polegającego na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
WSA powołując się na określone w art. 34 ust. 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. zasady użytkowania kart kierowcy i wykresówek oraz na przewidzianą w art. 4 lit. f i art. 9 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. definicję odpoczynku wskazał, że jeżeli kierowca odbywa w zespole (tzn. pojazd prowadzi na zmianę dwóch kierowców) podróż służbową pojazdem objętym zakresem rozporządzenia – jak w tej sprawie – czas, kiedy pojazd obejmuje (prowadzi) jeden z członków załogi tylko wtedy dla drugiego kierowcy może być czasem odpoczynku, jeżeli może on swobodnie tym czasem dysponować, chyba że znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki. Natomiast czas spędzony obok kierowcy prowadzącego pojazd nie jest czasem odpoczynku i nie może być rejestrowany jako odpoczynek bądź przerwa w pracy.
W ocenie sądu pierwszej instancji szczegółowo poczynione w trakcie kontroli ustalenia organów wskazują na mającą miejsce w okresie objętym kontrolą stałą praktykę kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącej, która polegała na tym, że wyjmowali oni swoje karty z tachografu, po czym pojazd przejmował inny kierowca z zespołu, zaś okres pomiędzy wyjęciem karty z tachografu, a ponownym jej umieszczeniem w urządzeniu rejestrowany był wpisem manualnym jako odpoczynek. Naruszenie to stwierdzono w przypadku ośmiu kierowców: T.B., P.F., Z.F., G.F., M.H., M.J., S.K. i Z.J..
WSA podzielił ocenę organu odmawiającą wiary twierdzeniom skarżącej oraz zeznaniom przesłuchanych w sprawie kierowców co do okoliczności, że kierowcy po wyjęciu karty z tachografu odbywali przejazd w celu ponownego objęcia pojazdu (w czasie, gdy prowadził go inny kierowca) pociągiem z kuszetką, a więc prawidłowo dokonywali wpisu potwierdzającego odbycie wówczas odpoczynku dziennego. Sąd wskazał, że skarżąca na dowód korzystania przez kierowców z pociągów z kuszetką przedstawiła "rozliczenia szczegółowe podróży służbowej" kierowców, gdzie w uwagach zawarto informację, że w kwocie delegacji zawarty jest koszt przejazdu pociągiem z kuszetką.
Ponadto w aktach sprawy znajdują się "miesięczne karty pracy pracowników", w których wskazano m.in. godziny rozpoczęcia i zakończenia pracy, z których wynika, że w okresach wskazanych przez kierowców jako "okresy odpoczynku", nie świadczyli oni pracy. Niemniej wiarygodność tych dokumentów budzi uzasadnione zastrzeżenia nie tylko dlatego, że dokumenty przedstawione przez skarżącą zostały wytworzone bądź zatwierdzone przez nią samą, a podpisane przez jej pracowników, ale głównie z uwagi na brak innych przekonujących dowodów, które potwierdzałyby wersję strony. W szczególności organowi nie przedstawiono jakichkolwiek biletów kolejowych, na podstawie których miały być dokonywane rozliczenia kierowców z pracodawcą, pomimo tego że sami kierowcy zeznali, iż takie posiadali i że przekazali je pracodawcy. Kierowcy wskazywali przy tym wyraźnie, że rozliczają się za zakupione bilety. WSA podkreślił, że wątpliwości budzi wobec tego fakt nieposiadania biletów.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, wskazując że wprawdzie organ nie odniósł się szczegółowo do złożonej przez skarżącą ewidencji czasu pracy kierowców oraz rozliczeń podróży służbowej, jednak zdołał wykazać, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko strony, mające uzasadniać prawidłowość wpisu manualnego o odpoczynku zamiast gotowości w czasie, gdy pojazd prowadzony był przez innego kierowcę, było nieprawdopodobne, niespotykane i niedające się pogodzić z racjonalnym postępowaniem przedsiębiorcy. Ocenę tę WSA podzielił, akceptując również stanowisko organu co do braku przesłanek do zastosowania w sprawie art. 92b oraz 92c u.t.d.
Skargę kasacyjną wywiodła S.J.. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego zmianę i uwzględnienie w całości skargi na decyzję GITD z [...] czerwca 2017 r. i uznanie, że skarżąca nie dopuściła się naruszenia przepisów art. 92a ust. 1, 3, 6 u.t.d., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji; zasądzenie kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1, 3, 6 u.t.d. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy nie wynika, aby skarżąca dopuściła się zarzucanych jej czynów;
- 2. przepisów prawa procesowego:
- a) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) poprzez akceptację przez sąd pierwszej instancji nieprzeprowadzenia przez organy I i II instancji wniosków dowodowych (zgłaszanych przez skarżącą) mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. uzasadnienia decyzji Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2016 r. nr [...];
- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę nadania przez sąd pierwszej instancji przymiotu wiarygodności zeznaniom kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie [A.] S.J., tj. S.K., K.R. i T.B., pomimo iż zeznania te są szczegółowe, spójne i wzajemnie się uzupełniające, a nadto ich treść koresponduje z treścią pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
- c) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę nadania przez sąd pierwszej instancji przymiotu wiarygodności dokumentom przedłożonym przez skarżącą, tj. rozliczeniu szczegółowego podróży służbowej kierowców oraz miesięcznym kartom pracy pracowników, na podstawie których można wysnuć konkluzję, że kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie skarżącej po wyjęciu karty z tachografu odbywali przejazd w celu ponownego objęcia pojazdu (w czasie, gdy prowadził go inny kierowca) pociągiem z kuszetką, a więc prawidłowo dokonywali wpisu potwierdzającego odbycie wówczas odpoczynku dziennego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA głównym powodem nieuwzględnienia skargi kasacyjnej S.J. są wady formalne tej skargi. To one nie pozwalają sądowi drugiej instancji odnieść się w pełni do naruszeń prawa przedstawionych w zarzutach. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z tym tylko, że w przypadku naruszenia prawa materialnego w ogóle nie można dokonać oceny skarżonego wyroku, natomiast w przypadku naruszeń procesowych ocena ta jest bardzo ograniczona.
Wyjaśniając stanowisko przyjęte przez NSA należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Takie jej ukształtowanie w przepisach prawa znajdowało oparcie w założeniu, że postępowanie kasacyjne przed NSA nie może być kolejnym rozpoznaniem sprawy w jej granicach wynikających z pojęcia sprawy administracyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna może być rozpoznawana tylko w granicach określonych przez stronę, a więc w zakresie jej zarzutów i podstaw. W konsekwencji oznacza to, że sąd drugiej instancji nie będzie mógł uwzględnić skargi od wyroku, który narusza prawo, jeżeli strona w sposób poprawny nie podniesie tych naruszeń. NSA rozpoznając skargę kasacyjną nie może działać z urzędu, a więc nie może przyjmować, konkretyzować i określać zarzutów i podstaw kasacyjnych, ani wyznaczać kierunków weryfikacji skarżonego wyroku. Wszystkie te obowiązki obciążają stronę. Dlatego skarga kasacyjna jest profesjonalnym środkiem prawnym. Zatem sam ustawodawca założył, że jej skuteczność musi być łączona ze spełnieniem ustanowionych w przepisach p.p.s.a. wymogów formalnych.
Jedynym odstępstwem od tak postawionych warunków jest możliwość merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, pomimo wadliwości zarzutów, gdy w jej uzasadnieniu jednoznacznie określono o jaki rodzaj naruszenia chodzi i w jakiej podstawie z art. 174 p.p.s.a. jest ono stawiane. Możliwość taka wprost wynika z uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.
A zatem każda skarga kasacyjna, która nie spełnia wymogów prawem przewidzianych i nie jest wadliwa w sposób wynikający z powołanej wcześniej uchwały stanowi przeszkodę do merytorycznej oceny objętego nią wyroku. Wymogiem formalnym skargi kasacyjnej istotnym dla jej skuteczności jest wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie. Wprost wynika to z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie zarzutów ma wyjaśniać na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów wymienionych w zarzucie. Ma zawierać propozycję ich poprawnego stosowania, a w przypadku naruszeń prawa procesowego ma określać wpływ tych naruszeń na rozstrzygnięcie, bowiem w przypadku naruszeń przepisów postępowania tylko naruszenia istotne mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna przedstawionych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim jej uzasadnienie nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów wskazanych w zarzucie. Do niektórych naruszeń, jak do naruszenia prawa materialnego, uzasadnienie w ogóle się nie odnosi. Zatem NSA w zakresie tego zarzutu nie może się merytorycznie wypowiedzieć i dokonać oceny wyroku sądu pierwszej instancji z punktu widzenia naruszeń art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. Z tego też powodu ten zarzut jest co do zasady nieusprawiedliwiony.
Z kolei w zakresie zarzutów procesowych skarga kasacyjna nie podnosi naruszeń prawa których dopuścił się sąd pierwszej instancji. Wskazane w zarzucie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły być naruszone przez WSA w Warszawie, bowiem ten sąd tych przepisów nie stosował. Z logicznego punktu widzenia nie można naruszyć przepisów, których nie stosowano. Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy własnej procedury (p.p.s.a.), a zatem te, które wskazują, że dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, a więc decyzji która została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. Jednak by wykazać takie naruszenie strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji. Tego jednak w zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie czyni.
Z treści uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że strona przedstawia NSA sposób rozumienia materiału dowodowego sprawy, zakresu obowiązków organu w postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej, sposóbu oceny materiału dowodowego. NSA zna te elementy postępowania administracyjnego, zarówno w ujęciu doktrynalnym jak i orzeczniczym. Zatem nie trzeba ich sądowi przypominać. Natomiast należało jednoznacznie wskazać na czym polegało naruszenie przedstawionych reguł postępowania w rozpoznawanej sprawie, a więc w jakim zakresie sąd pierwszej instancji naruszył prawo, przyjmując ustalenia faktyczne dokonane przez organy. Tych rozważań skarga kasacyjna nie zawiera i z tego powodu zarzuty procesowe nie mogły odnieść skutku prawnego.
Niezależnie od tego NSA zauważa, że nieuwzględnianie ocen strony co do faktów i wykładni nie oznacza, że w tym zakresie WSA w Warszawie naruszył prawo. Najwyżej oznacza, że sąd ten nie przyjął jako przekonywającej argumentacji strony, co w zaskarżonym wyroku jasno i konsekwentnie wyjaśnił.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie występował w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, z tytułu udziału w rozprawie przed NSA.