Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 662/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie płatności do gruntów rolnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2008 r.; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem.
W dniu 24 maja 2007 r. M. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 – jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), do gruntów rolnych stanowiących działkę rolną A o łącznej powierzchni 4,96 ha.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił przyznania M. K. płatności oraz nałożył sankcje.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4, zdanie drugie, rozporządzenia nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz.
UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1782/2003) jeżeli (m.in.) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 oraz wyjaśnił, że w powołanym załączniku minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polskiej określona została na 1 ha.
Organ odwoławczy zauważył, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku strony stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wszystkich zadeklarowanych przez nią działek ewidencyjnych polegające na tym, że wniosek na te działki złożył także inny producent rolny. Na rozprawie administracyjnej skarżąca zeznała, iż przedmiotowe działki użytkowała od dnia 12 marca 2007 r. Organ uznał zatem, że wnioskodawczyni nie pozostawała w posiadaniu zadeklarowanych do płatności gruntów przez okres co najmniej 10 miesięcy, podczas gdy zgodnie z art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 "Rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniami do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych." Dlatego grunty zadeklarowane przez skarżącą zostały w całości wykluczone, co spowodowało odmowę przyznania płatności i nałożenie sankcji.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 405/08, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji wydał decyzję skierowaną do G. K., tj. osoby niebędącej stroną postępowania, co powoduje, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast utrzymanie takiej decyzji w mocy przez organ II instancji narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 675/09, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1728/2003 w brzmieniu obowiązującym w 2007 roku (w tym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności), którego treść organy obu instancji uznały za przesądzającą o wyniku sprawy, zawarty jest w Tytule III "System płatności jednolitych" rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003.
Rozporządzenie to regulowało różne systemy wsparcia, co znajdowało wyraz także w treści załącznika I "Wykaz systemów wsparcia, spełniających kryteria określone w art. 1" do tego rozporządzenia, gdzie w szczególności wyjaśniono, iż płatność jednolita obszarowa, opisana w Tytule IVa art. 143b rozporządzenia, jest płatnością rozdzieloną zastępującą wszystkie płatności bezpośrednie wymienione w tym załączniku (poz. 2 załącznika I), oraz w systematyce tego aktu prawnego.
W ocenie Sądu I instancji w 2007 r. obowiązywał w Rzeczpospolitej Polskiej system jednolitej płatności obszarowej – art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i uzupełniających płatności obszarowych – art. 143c tego rozporządzenia. System jednolitej płatności obszarowej był systemem odrębnym od systemu płatności jednolitych. Art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, z brzmienia którego organy obu instancji wyprowadziły wnioski decydujące o rozstrzygnięciu sprawy, umiejscowiony był w Tytule III tego rozporządzenia "System płatności jednolitych", a ponadto w swej treści jednoznacznie odwoływał się do tego systemu płatności ("działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych").
Jednocześnie z przepisów tego rozporządzenia regulujących system jednolitej płatności obszarowej (art. 143b), ani też z przepisów rozporządzeń Komisji (WE) nr 1973/2004 i nr 796/2004, ani wreszcie z przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie wynika, aby przepis, o którym mowa, miał zastosowanie w ramach regulacji systemu jednolitej płatności obszarowej.
Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy winny dokonać oceny uprawnień strony do płatności stosownie do mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności jej art. 7, z uwzględnieniem przepisów rozporządzeń wymienionych w art. 1 pkt 1 tej ustawy.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego:
poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. poprzez uznanie, że z treści przepisu wynika, że stanowi on odrębną regulację od przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i wyłącza przyjęte w rozporządzeniu zasady w całości, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uznanie, że z treści przepisu wynika, że stanowi on odrębną regulację od przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i wyłącza w całości przyjęte w rozporządzeniu zasady przyznawania płatności w całości, poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania art. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez pominięcie, że z treści przepisu wynika, że uregulowania zawarte w tej ustawie stanowią odrębną regulację od przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jedynie w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej powołanych w cytowanej powyżej ustawie w tym cytowanym powyżej Rozporządzeniu.
art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, poprzez uznanie, że artykuł ten wyłącza stosowanie art. 44 ust. 3 tegoż rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jej podstawy - którymi na mocy art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany - nie są bowiem usprawiedliwione.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w ocenie Sądu I instancji "system płatności jednolitych" to system odrębny od "systemu jednolitej płatności obszarowej" (art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003) i uzupełniających płatności obszarowych (art. 143c tego rozporządzenia). Z faktu umieszczenia art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w Tytule III tego rozporządzenia ("System płatności jednolitych") WSA wywiódł, że nie znajduje on zastosowania do jednolitej płatności obszarowej i zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie oceny uprawnień strony do płatności stosownie do mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w szczególności jej art. 7, z uwzględnieniem przepisów rozporządzeń wymienionych w art. 1 pkt 1 tej ustawy.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy skargi kasacyjnej nie podważają tak zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej – w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku - rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004.
Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 1 pkt 2 lit. a-c powołanej ustawy określa ona zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej (lit. a), przeprowadzania kontroli (lit. b), wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej (lit. c) – w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1 – tzn. w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i nr 1973/2004 - lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Ustawa ta w art. 2 pkt 4 "płatność bezpośrednią" definiuje przy tym jako jednolitą płatność obszarową, o której mowa w art. 143b rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003/
Oceniając czy i w jaki ewentualnie sposób przepisy Unii Europejskiej określają wymogi przyznawania jednolitej płatności obszarowej, Sąd I instancji trafnie podniósł, że z treści rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wynika, iż regulowało ono różne systemy wsparcia. I tak, zgodnie z art. 1 rozporządzenie to określa:
wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), wymienione w załączniku I, za wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999;
wsparcie dochodowe dla rolników (zwane następnie "systemem płatności jednolitych");
przejściowe, uproszczone wsparcie dla dochodów rolników w nowych Państwach Członkowskich (dalej zwany "systemem jednolitej płatności obszarowej");
systemy wsparcia zarówno dla rolników produkujących pszenicę durum, rośliny wysokobiałkowe, ryż, orzechy, rośliny energetyczne, ziemniaki na skrobię, mleko, nasiona, rośliny uprawne, mięso baranie i kozie, wołowinę i cielęcinę, rośliny strączkowe, bawełnę, tytoń, chmiel, jak i rolników utrzymujących gaje oliwne w dobrym stanie wegetacyjnym. Treść przytoczonej regulacji potwierdza więc, że rozporządzenie odróżnia "systemem płatności jednolitych" od "systemem jednolitej płatności obszarowej".
Art. 2 rozporządzenia stanowi, że "płatność bezpośrednia" (wspólne zasady której rozporządzenie reguluje) oznacza płatność przyznawaną bezpośrednio rolnikom w ramach systemu wsparcia dochodowego wyszczególnionego w załączniku I. Zgodnie z tym załącznikiem podstawą prawną "płatności jednolitej" są przepisy Tytułu III rozporządzenia i jest to płatność rozdzielona, wykaz tych płatności zawiera załącznik VI. Z kolei "płatność jednolita obszarowa" uregulowana jest w Tytule IV a art. 143b rozporządzenia i zastępuje ona wszystkie płatności bezpośrednie wymienione w załączniku.
Wskazać trzeba też, że w myśl art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniosku, rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności, przy czym - za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych - działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, a data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych.
Przepis ten jednakże – jak trafnie wskazał WSA – należy do regulacji "System płatności jednolitych". Wskazuje na to systematyka aktu. Inne systemy pomocowe unormowano w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 w Tytule IV. Art. 143b zawarty w Tytule IV a wprowadza z kolei "System Jednolitej Płatności Obszarowej".
Zgodnie z ust. 1 art. 143b powołanego rozporządzenia nowe państwa członkowskie mogły najpóźniej w dniu przystąpienia zadecydować o zastąpieniu płatności bezpośrednich w okresie stosowania, o którym mowa w ust. 9, jednolitą płatnością obszarową obliczaną zgodnie z przepisami ust. 2 (z wyjątkiem pomocy z tytułu uprawy roślin energetycznych określonej w tytule IV rozdział 5 – co w rozpoznawanej sprawie pozostaje bez znaczenia). Według ust. 9 – z zastrzeżeniem ust. 11 – dla każdego z nowych państw członkowskich system jednolitych płatności obszarowych jest dostępny w okresie stosowania do końca 2010 r. /.../. W ust. 11 wskazano zaś, że Komisja na podstawie swej oceny określa, czy nowe Państwo Członkowskie może wejść do systemu płatności bezpośrednich mającego zastosowanie w Państwach Członkowskich Wspólnoty w jej kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r. (lit. a) lub podejmuje decyzję o przedłużeniu stosowania systemu jednolitej płatności obszarowej przez nowe Państwo Członkowskie na okres uznany za konieczny celem umożliwienia całkowitego ustanowienia i prawidłowego funkcjonowania niezbędnych procedur zarządzania i kontroli (lit. b).
Jak już powiedziano przytoczony art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 niewątpliwie dotyczy uprawnień do płatności w ramach systemu płatności jednolitych. Polska tymczasem zastąpiła "System płatności jednolitych" "Systemem jednolitych płatności obszarowych". Przyjęcie odrębnego systemu skutkuje tym, że do jednolitych płatności obszarowych nie znajdują wprost zastosowania regulacje systemu płatności bezpośrednich mające zastosowanie w Państwach Członkowskich Wspólnoty w jej kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r. Brak natomiast regulacji, która nakazywałaby stosowanie tych unormowań, choćby odpowiednio.
W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wniosek skarżącej winien zostać rozpoznany pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (do 15 marca 2008 r. występującej pod tytułem: o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Przepis art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie określał zaś wymogów przyznania płatności obszarowej, rozumianej jako jednolita płatności obszarowa, o której mowa w art. 143b tego rozporządzenia – i w konsekwencji nie znajdował zastosowania w sprawie.
W ocenie składu orzekającego NSA zarówno zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – przez uznanie, że z treści tego przepisu wynika, że stanowi on odrębną regulację od przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak i zarzut naruszenia art. 143b tego aktu w istocie zmierza do podważenia wyłączenia stosowania art. 44 ust. 3 wskazanego rozporządzenia wspólnotowego.
Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Tymczasem – na co zwrócono już uwagę – uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że WSA brak zastosowania w sprawie art. 44 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wywiódł z odrębności systemów "płatności jednolitych" i "jednolitej płatności obszarowej" (art. 1 rozporządzenia), a ponadto z systematyki tego rozporządzenia oraz z faktu, że Polska – stosownie do możliwości przewidzianej art. 143b rozporządzenia – skorzystała z możliwości zastąpienia "płatności jednolitych" "jednolitą płatnością obszarową".
Ponadto wbrew zarzutom skargi kasacyjnej fakt, że ustawa o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego – w myśl art. 1 ust. 2 – określa zasady i tryb przyznawania płatności bezpośredniej, uzupełniającej oraz cukrowej w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej wskazanych w ust. 1 w tym w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie znaczy, że wszystkie regulacje tego aktu znajdują zastosowanie.
Z tych wszystkich względów żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.