Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1564/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 194/18 uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zasądził od organu na rzecz skarżących - D.W i Z.Ć. zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] października 2017 r Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "[...]" na wskazanym obszarze w okresie od 1 kwietnia 2018 r do 31 marca 2023 r.

W postępowaniu oferty złożyło 7 oferentów, wśród nich skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...].

[...] stycznia 2018 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe dokonując wyboru czterech ofert, w tym A. sp. z o.o. w T. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej wniesione przez skarżących.

W uzasadnieniu decyzji - odnośnie do zarzutu nieodrzucenia oferty [A] - organ wskazał, że oferent wykonywał w dacie składania ofert świadczenia z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej pod adresem podanym w ofercie. 10 listopada 2017 r. złożył wniosek o zmianę błędnie przypisanej do działu [...] lokalizacji w systemie zarządzania obiegiem informacji. Komisja konkursowa biorąc pod uwagę przede wszystkim zapisy z rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą oraz wniosek o zmianę złożony w SZOI nie miała wątpliwości, że wskazane miejsce do udzielania świadczeń to ulica [...]. Organ wyjaśnił, że nieujawnienie informacji o adresie miejsca udzielania świadczeń przez tego oferenta pozostałym uczestnikom postępowania mogło być wynikiem pomyłki, która nie miała wpływu na stan wiedzy odwołującego. Organ zaznaczył, że komisja konkursowa wzywała wszystkich oferentów, których oferty były rozpatrywane w tym postępowaniu do złożenia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych wątpliwości. Zweryfikowano spełnienie zadeklarowanych warunków u wszystkich oferentów, którzy dotychczas nie realizowali umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z czterema oferentami. Zostali oni wskazani do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż zadeklarowali lepsze warunki ich realizacji i uzyskali większą liczbę punktów niż odwołujący. Wybór ten wyczerpał niemal całkowicie kwotę środków przeznaczonych przez zamawiającego na zakontraktowanie w tym postępowaniu, wyczerpał również maksymalną liczbę umów przewidzianych do zawarcia przez Oddział w tym postępowaniu. Skarżący dla obu wskazanych miejsc udzielania świadczeń uzyskali łącznie 37,48 punktów i zajęli 6. i 7. miejsce w rankingu końcowym. Według argumentacji organu, nawet gdyby odwołujący się zostali zaproszeni do negocjacji i zaproponowali cenę umożliwiającą otrzymanie maksymalnej liczby punktów, czyli 10, otrzymaliby i tak 41 punktów. Ta liczba punktów spowodowałaby przesunięcie na miejsce 5. i 6., co jednak nie umożliwiłoby im zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, dalej: ustawa o świadczeniach). Podał m.in., że stosownie do art. 146 tej ustawy Prezes NFZ określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

Sąd podkreślił, że celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracji jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracji, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W ocenie WSA, na uwzględnienie zasługiwał w szczególności zarzut nieodrzucenia oferty spółki [A] z uwagi na niewykonywanie świadczeń z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej pod adresem wskazanym w ofercie.

Według argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, analiza akt dowodzi, że 10 listopada 2017 r. spółka [A] oświadczyła, że w tym samym dniu złożyła wniosek o zmianę lokalizacji działu fizjoterapii z błędnie przypisanej ulicy [...] na zgodny z księgą rejestrową adres: [...]. W formularzu ofertowym spółka ta wpisała natomiast kilkakrotnie ul. [...] z czasem rozpoczęcia działalności od 1 maja 2017.

Sąd wskazał, że w jego ocenie wątpliwości budzi okoliczność faktycznej daty rozpoczęcia działalności zakładu przy ul. [...]. Skoro podmiot podjął działalność faktycznie w tym miejscu 1 maja 2017 r., to wniosek o zmianę bądź wpis winien być złożony w terminie 14 dni od zaistnienia takiej okoliczności. Tymczasem z przeglądu księgi rejestrowej nie wynika – kiedy taki wniosek został złożony, co umożliwiłoby jednoznaczne określenie daty rozpoczęcia działalności pod tym adresem. Zdaniem WSA, z akt nie wynika też jednoznacznie, czy oświadczenie z 10 listopada 2017 r. o zmianie danych złożone zostało przed czy po dacie złożenia oferty przez [A].

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że ofertę złożono 14 listopada 2017 r. i ta data widnieje na formularzu ofertowym, jednak jest to czas wydruku, a nie faktycznego złożenia oferty. Strona w oświadczeniu z 10 listopada 2017 r. dotyczącym zmiany lokalizacji podaje natomiast, że w momencie złożenia oferty wniosek zmieniający lokalizację działu nie został jeszcze rozpatrzony. Powyższe - zdaniem WSA - wskazuje, że oferta złożona została przed 10 listopada 2017 r. bądź w tej dacie, bowiem wszystkie załączniki, które w oryginale znajdują się w aktach sprawy noszą tę datę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jednoznaczną ocenę daty składania oferty i tym samym ustalenia, kiedy strona poinformowała organ o zmianie lokalizacji. Gdyby organ, zgodnie z dyspozycją § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz.1980 ze zm.) dokonał weryfikacji 28 listopada 2018 r., poprzez oględziny, niesporne stałyby się nie tylko okoliczności daty i miejsca rozpoczęcia działalności, ale także istnienia sali gimnastycznej i wyposażenia sali do kinezyterapii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe okoliczności, powołane w odwołaniu, pozostały bez odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji, a organ przytoczył jednie okoliczności zmiany wpisu. Okoliczność czy i od kiedy placówka rozpoczęła działalność przy ul. [...] pozostawała poza rozważaniami organu.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że z akt sprawy wynika, że wyposażenie sali do kinezyterapii, jak i pozostałych zasobów oddziału uzyskano dopiero w lipcu 2017 r. Wobec zgłoszonych w odwołaniu zarzutów zasadnym było odniesienie się do wątpliwości skarżącego w zakresie miejsca wykonywanej działalności i faktycznej daty jej rozpoczęcia.

Sąd argumentował, że sam fakt zarejestrowania niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej przez właściwy organ jest tożsamy jedynie ze stwierdzeniem, że jest on jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej i że spełnia wymagania określonych w art. 9-11 w zw. z art. 13 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Fakt funkcjonowania w danym miejscu i czasie placówki medycznej mógł zostać poddany weryfikacji w toku postępowania konkursowego nie tylko przy pomocy protokołu weryfikacji, ale w oparciu o dokumentację będącą podstawą wpisu, a wynikającą z zapisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. – w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Podjęcie przez organ czynności wyjaśniających umożliwiłoby jednoznaczną ocenę prawdziwości danych zgłoszonych w ofercie.

Dalej Sąd podał, że powyższe argumenty "odnoszą się częściowo" do oceny zarzutu niezweryfikowania oferty [A] sp. z o.o. w zakresie wypełnienia warunków udziału w konkursie. Skarżący dowodzili, że oferent ten nie posiadał wyodrębnionej architektonicznie sali gimnastycznej, a ponadto nie posiada wyodrębnionej sali do kinezyterapii. Takie twierdzenie skarżący zbudowali na dokumentach związanych z weryfikacją danych wskazanych w ankiecie ofertowej.

We wniosku ofertowym w pkt 2.3.4 spółka wskazała, że posiada salę gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń. Zgodnie załącznikiem Nr 5, tabela 1, pkt 2 lp.1 Jakość 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu przyznaje się 3 punkty za salę gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie – w miejscu udzielania świadczeń. Kryterium to wskazano pod nazwą "Sprzęt i aparatura medyczna lub pomieszczenia." I to właśnie kryterium jako punktowane sprawdzono z uwagi na wpisanie go do oferty. Z protokołu stanowiącego załącznik Nr 1 do czynności weryfikacji wynika, że strona posiada taką salę gimnastyczną.

Natomiast dokument roboczy, który omyłkowo stronie przedłożono jako załącznik do protokołu weryfikacji nie zawierał odniesienia do sali gimnastycznej, tylko gabinetu masażu i sali do kinezyterapii, które nie są warunkami rankingującymi. Znaczenie dla oceny wniosku i w efekcie ilości przyznanych punktów ma posiadanie sali gimnastycznej jako odrębnego pomieszczenia, co wynikało wprost z wniosku i co w konsekwencji poddano weryfikacji. W ten sam sposób dokonano weryfikacji u innych oferentów, sporządzono identyczne protokoły i załączniki jak dla [A] sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że z zapisów protokołu roboczego nie wynika, by stwierdzono brak odrębnego pomieszczenia do kinezyterapii, a jedynie nie opisano tego warunku w ogóle. Warunek ten nie był wskazywany we wniosku ofertowym. Strona skarżąca niekonsekwentnie raz przyjmuje, że sala do kinezyterapii nie była odrębnym pomieszczeniem, a raz (jak w przypadku uzupełnienia odwołania z 25 stycznia 2018 r.), że nie była wyposażona w odpowiedni sprzęt. Dla oceny skutków działania organu znaczenie ma więc dokonana ocena kryteriów wyboru ofert i przypisanej im wartości, a tej dokonano na podstawie weryfikacji z 28 listopada 2017 r, stwierdzonej protokołem i podpisanej przez osoby sprawdzające.

Sąd uznał, że w tym zakresie brak jest podstaw do weryfikowania treści protokołu, a czynności komisji konkursowej nie budzą zastrzeżeń. Czynności te dokonano na podstawie § 17 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, z którego nie wynika wprawdzie obowiązek przeprowadzenia oględzin, ale mogą one być jedną z czynności realizujących tę weryfikację. Nawiązując do poprzedniego zarzutu WSA stwierdził, że dokonanie weryfikacji poprzez oględziny pozwoliłoby jednoznacznie zweryfikować ofertę tak co do kryteriów związanych z salą gimnastyczną, jak i daty rozpoczęcia oraz miejsca wykonywanej działalności. Zdaniem WSA, pozwoliłoby to na pełną kontrolę postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z pełną treścią ofert nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż skarżący zapoznali się dokumentacją po wszczęciu postępowania administracyjnego. Po zapoznaniu z aktami złożyli uzupełniające odwołanie. W orzeczeniu oddalającym odwołanie organ uwzględnił zarówno argumenty złożone w odwołaniu, jak i piśmie dodatkowym. Stąd też nieokazanie stronie dokumentacji konkursowej jeszcze przed złożeniem odwołania nie miało wpływu na wynik postępowania konkursowego. W konsekwencji nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi.

Przyjął, że wpływ stwierdzonych uchybień organu na wynik postępowania polega na tym, że odrzucenie oferty któregokolwiek z oferentów spowodowałoby, że skarżący zajęliby odpowiednio nie 6. i 7., a 4. i 5. miejsce w rankingu, co w konsekwencji mogło doprowadzić do zaproszenia do negocjacji. Zwłaszcza, że postępowanie wykazało, że skarżący spełniali wymagania do zawarcia i realizacji umowy - z tym tylko, że ich pozycja w rankingu była niższa.

W ramach wytycznych dla organu WSA wskazał, że poczynione uwagi powinny być uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego, z naruszeniem których miała zostać wydana zaskarżona decyzja;
3. b) art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji na skutek przyjęcia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. bez wyjaśnienia i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do elementów koniecznych do dokładnego ustalenia sanu faktycznego sprawy, czyli daty i miejsca rozpoczęcia działalności przez oferenta [A] sp. z o.o. wskutek:
4. - niedokonania weryfikacji w dniu 28 listopada 2017 r. spółki [A] poprzez oględziny, wskutek czego, według WSA, niesporne stałyby się nie tylko okoliczności daty i miejsca rozpoczęcia działalności, ale także istnienia sali gimnastycznej i wyposażenia do kinezyterapii - pomimo, że właśnie w tym dniu takiej weryfikacji dokonano,
5. - niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji daty złożenia oferty i tym samym ustalenia, kiedy strona poinformowała organ o zmianie lokalizacji - podczas gdy z treści decyzji oraz dokumentów, w oparciu o które została wydana, jednoznacznie wynika data złożenia oferty przez oferenta [A] sp. z o.o.,
6. - braku możliwości jednoznacznego ustalenia czy oświadczenie z 10 listopada 2017 r. o zmianie danych zostało złożone przed czy po dacie złożenia oferty [A] - pomimo że z akt postępowania jednoznacznie wynika, że dokument oświadczenia z 10 listopada 2017 r. został złożony wraz z ofertą 14 listopada 2017 r., a sam wniosek o zmianę danych dotyczących adresu został złożony cztery dni wcześniej - 10 listopada 2017 r.,
7. - przyjęcia, że nieznana jest data wpisu do księgi rejestrowej podmiotów leczniczych, pomimo że data ta została ujawniona w księdze rejestrowej [A] sp. z o.o. znajdującej się w aktach postępowania;
8. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.
9. a) art. 9 - 11 w związku z art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. Nr 14, poz. 89 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, gdyż przywołane w wyroku przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej utraciły moc z dniem 1 lipca 2011 r. na podstawie art. 220 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 54 ze zm.) tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy;
10. b) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 169, poz. 1424 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, gdyż przywołane w wyroku rozporządzenie obowiązywało do 31 października 2011 r. i zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru (Dz. U. Nr 221, poz. 1319 ze zm.),
11. c) art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581) poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż treść tego przepisu została zmieniona na postawie art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1138) i zgodnie z art. 26 pkt 2 ww. ustawy obowiązywała do 30 czerwca 2016 r.,
12. d) art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581) poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepis ten został zmieniony na postawie art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1138) i zgodnie z art. 26 pkt 2 ww. ustawy obowiązywał do 30 czerwca 2016 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powołanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.W i Z.Ć. wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że niniejsza skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 3 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1564/18 wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl.

ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem powołanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r. sygn. II GSK 2966/17).

Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie spełnia swych funkcji, przede wszystkim dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie określił w nim jednoznacznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżoną decyzję Sąd ten wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiący podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie podając jednak, które konkretnie przepisy – jego zdaniem – naruszył organ administracji.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, powołano szereg przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7, § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, a także przepisy ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 16 lipca 2004 r., które utraciły moc w roku 2011. Sąd nie wyjaśnił przy tym z jakich powodów nie uwzględnił w swych rozważaniach stanu prawnego przyjętego w zaskarżonej decyzji, obejmującego m.in. tekst jednolity ustawy o świadczeniach opublikowany w Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm., nie wskazał także które z przytoczonych przepisów zostały - w jego ocenie - naruszone przez organ administracji.

Za usprawiedliwione nie mogły zostać uznane sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż nie były one skonstruowane w sposób prawidłowy. Zarzuty z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej oznaczone literami a i b obejmują "błędna wykładnię" przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Organ nie wskazał jednak, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, co więcej powołuje się na utratę mocy ww. aktów prawnych. Zarzuty naruszenia art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach i art. 148 tej ustawy, oznaczone odpowiednio lit. c i d, nie zawierają natomiast żadnej argumentacji wskazującej, że powołanie przepisów w określonym brzmieniu - ze względu na istniejące różnice w stosunku do treści regulacji obowiązującej w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy - stanowi tego rodzaju naruszenie, które wyklucza przyjęcie, że pomimo błędnego w tej części uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Ze względu na ograniczenia wynikające z powołanych we wstępnej części rozważań regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych w omawianym zakresie.

Niezależnie zatem od dostrzeżonych przez Naczelny Sąd Administracyjny wad konstrukcyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, właściwa kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia nie była możliwa. Zauważyć jednak należy, że zarzuty z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej oznaczone literami a i b obejmują "błędna wykładnię" przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Organ nie wskazał jednak, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, co więcej powołuje się na utratę mocy ww. aktów prawnych. Zarzuty naruszenia art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach i art. 148 tej ustawy, oznaczone odpowiednio lit. c i d, nie zawierają natomiast żadnej argumentacji wskazującej, że powołanie przepisów w określonym brzmieniu - ze względu na istniejące różnice w stosunku do treści regulacji obowiązującej w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy - stanowi tego rodzaju naruszenie, które wyklucza przyjęcie, że pomimo błędnego w tej części uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również z tego, że uzasadniając uchylenie kontrolowanej decyzji z powodów istotnych naruszeń proceduralnych Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut nieodrzucenia oferty spółki [A] z uwagi na niewykonywanie świadczeń z zakresu fizjoterapii ambulatoryjnej pod adresem wskazanym w ofercie. W świetle tej argumentacji, ustalenia dokonane przez organ administracji Sąd pierwszej instancji uznał za wystarczające do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki określone w prawie materialnym. Pozwala to przyjąć, że nie było konieczności podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających, a tym samym świadczy o wewnętrznej sprzeczności stanowiska WSA, który w swych rozważaniach dowodzi, że organ naruszył przepisy nie odrzucając spornej oferty, a jednocześnie twierdzi, że organ nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na stwierdzone deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest wiadome, które dokładnie przepisy posłużyły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do skonstruowania wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i które z nich Sąd ten uznał za naruszone przez organ administracji. Przedwczesne byłoby więc dokonanie oceny, czy zastosowanie tego wzorca doprowadziło do prawidłowych wniosków. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie sprawy nie mógł ustosunkować się merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących w istocie na wadliwość oceny Sądu pierwszej instancji co do dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek odrzucenia oferty [A] sp. z o.o., w tym co do tego, czy oferta zawierała nieprawdziwe informacje np. w kwestii miejsca realizacji świadczeń, a także czy wskazany oferent i jego oferta spełniały wymagania określone w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sądowa kontrola - stosownie do jej założeń ustrojowych - nie może sprowadzać się bowiem do jednej tylko instancji. Z tych samych względów do Sądu pierwszej instancji należy ocena zgodności z prawem (konkretnymi jego przepisami) stanowiska organu w zakresie dopełnienia obowiązku weryfikacji oferenta przez komisję konkursową, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, jak również spełnienia przez oferentów kryteriów punktowanych w konkursie i adekwatności przyznanej za te kryteria punktacji.

Ze względu na sposób sporządzenia uzasadnienia kontrolowanego wyroku organ pozbawiony został możliwości skutecznego zakwestionowania stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji – tak w odniesieniu do wykładni, jak też zastosowania przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał natomiast możliwości weryfikacji czy przesłanki, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, są trafne. Z powodu braku istotnych elementów uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności zaskarżony wyrok nie poddawał się kontroli instancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 jest na tyle istotne, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który sporządził skargę kasacyjną reprezentował organ również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.