Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 692/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
P. M. (dalej: skarżący) złożył [...] czerwca 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Grajewie wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w którym ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni –ONW I strefa- 20,00 ha.
Podczas przeprowadzania kontroli administracyjnej ww. wniosku wystąpiły błędy kontroli krzyżowej dotyczące przekroczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) na działce ewidencyjnej nr [...].
W związku z powyższym [...] sierpnia 2014 r. wezwano skarżącego do złożenia wyjaśnień.
Skarżący [...] sierpnia 2014 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. przedłożył do organu I instancji dokumenty, z których wynika, że od [...] maja 2013 r. jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości rolnej o nr ewidencyjnym [...], która w poprzednich latach była dzierżawiona przez A. M.. Ponadto z dołączonego przez skarżącego wyjaśnienia wynika, że [...] maja 2013 r. poinformował on A. M. o fakcie nabycia prawa własności spornej działki oraz o unieważnieniu wszystkich dotychczasowych umów. Z wyjaśnień wynika również, że skarżący od swego pełnomocnika – W. M. dowiedział się o prowadzeniu nielegalnej działalności rolniczej na spornym gruncie przez osoby nieposiadające żadnego pozwolenia oraz zgody.
Organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia stanu posiadania spornej działki.
Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grajewie odmówił przyznania skarżącemu ww. płatności oraz nałożył sankcje.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ stwierdził, że skarżący nie użytkował jako posiadacz części gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], co potwierdzili świadkowie.
Organ wskazał również, że skarżący poinformował, że tymczasowo zamieszkuje za granicą, co wyklucza prowadzenie przez niego działalności rolniczej na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.
W związku z tym, że skarżący ubiegał się w 2014 r. o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego do działek rolnych J i M, których nie posiadał i nie użytkował rolniczo, to zdaniem organu II instancji, powierzchnię ww. działek rolnych należy traktować jako zawyżoną (ONW I strefa powierzchnia deklarowana – 20,00 ha, powierzchnia stwierdzona – 0,00 ha).
Organ uznał, że nie ma wpływu na ustalenie stanu faktycznego na 2014 r. oraz na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przedłożenie przez skarżącego umowy dzierżawy zawartej pomiędzy W. M. a A. M.. Zdaniem organu skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji.
WSA w Białymstoku oddalił skargę P. M. na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżący nie użytkował w 2014 r. jako posiadacz części gruntów rolnych, zadeklarowanych na działkach rolnych, położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Świadczą o tym:
- 1) zeznania świadków, z których wynika, że w 2014 r. działka ewidencyjna [...] była w posiadaniu i użytkowaniu Pana A. M.;
- 2) notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2014 r. pracowników BP ARiMR w Grajewie, która została sporządzona na okoliczność złożenia przez pełnomocnika strony wyjaśnień, i jak wynika z jej treści pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w 2014 r. działka nr [...] została skoszona przez A. M., który również zebrał plon z przedmiotowej działki;
- 3) pismo skarżącego z [...] sierpnia 2014 r., w którym poinformował, że tymczasowo zamieszkuje za granicą co wyklucza możliwość prowadzenia przez niego działalności rolniczej na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazujących na bezprawność działania A. M., Sąd stwierdził, że ustalenie winy w zakresie faktycznego władania nad rzeczą, leży poza rozpatrywaną sprawą i kognicją sądu administracyjnego.
Sąd podzielił stanowisko organów, że z racji braku faktycznego użytkowania działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjne nr [...] skarżący nie spełnił warunków przyznania płatności do wskazanych wyżej gruntów rolnych. Skarżący doskonale zdawał sobie sprawę, że działka [...] od kilku lat znajduje się w posiadaniu A. M. i stanu tego nie zmieniło rzekome ustne wypowiedzenie umowy dzierżawy.
Zdaniem WSA skarżący nie przedstawił też w toku postępowania żadnego dowodu, na podstawie którego skutecznie można byłoby podważyć ustalenia organów administracji. Natomiast wnioski dowodowe zawarte w skardze nie zostały uwzględnione przez Sąd.
Sąd I instancji uznał, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w pełni odpowiada wymogom zasady budzenia zaufania do organów Państwa. W decyzji wyjaśniono powody nieuwzględniania argumentacji prezentowanej przez stronę. Skarżący mając możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, skutecznie nie podważył tych ustaleń, nie wskazał też dowodów, które zostały pominięte.
Zatem zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju) w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (D. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) zostały uznane za bezpodstawne.
Sąd podkreślił, że A. M. poinformował pełnomocnika strony o dalszym użytkowaniu działki nr [...], jednak skarżący nie dostosował wniosku do stanu faktycznego sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj.:
- a. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, tj. poprzez błędne uznanie, że w 2014 r. skarżący kasacyjnie nie użytkował działki jako posiadacz części gruntów rolnych
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego – tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez danie wiary zeznaniom świadków: D. M., M. Z., P. Z., C. Z., przy równoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego, jak również art. 8 k.p.a. statuującego naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażającą się w obowiązku organu do pogłębiania zaufania obywateli,
- II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: art. 7 ustawy o płatnościach w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459; dalej k.c.) poprzez uznanie, że w warunkach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie spełnił przesłanki posiadania w rozumieniu naruszonych przepisów, podczas gdy był on jedynym posiadaczem spornych gruntów rolnych, uprawnionym do ich użytkowania.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna P. M. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej na naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego musi być poprzedzona ustaleniem, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna P. M. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest podnoszony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Do tego zarzutu, jako procesowego, należy odnieść się w pierwszym rzędzie spośród zarzutów procesowych, gdyż jest skierowany przeciwko prawidłowości samego wyroku, a to rzutuje na zasadność odnoszenia się do pozostałych zarzutów. Gdyby wyrok Sądu I instancji naruszał prawem określone warunki, wyrok musiałby zostać uchylony, tym samym wszystkie inne zarzuty należałoby potraktować jako przedwczesne. Jednak w rozpoznawanej sprawie ta sytuacja nie ma miejsca. Kontrolowany wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem ten zarzut kasacyjny jest chybiony.
Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia treści wskazanego przepisu w tym, że Sąd I instancji dokonuje innej oceny ustaleń poczynionych w sprawie niż ocena i ustalenia strony. Taka rozbieżność w zakresie ocen nie może być wiązana z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem z przepisem, który określa wymogi formalne uzasadnienia. Inaczej rzecz ujmując, art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy konieczne każdego uzasadnienia wyroku i te składowe posiada uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. Już z tego powodu nie można przyjąć, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zgody strony co do prezentowanych przez Sąd I instancji ocen w zakresie faktów lub przepisu prawa nie jest brakiem formalnym uzasadnienia wyroku. Natomiast może być wadą w zakresie stosowania prawa materialnego lub procesowego, ale wtedy zarzut kasacyjny musi wskazywać konkretnie naruszone przepisy, a nie treść art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd II instancji podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym w postępowaniach w sprawach z zakresu wspierania rozwoju obszarów wiejskich, zatem regulowanych ustawą z dnia 7 marca 2007 r., postępowanie podlega modyfikacjom wskazanym w art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Oznacza to, że stosuje się do niego przepisy k.p.a., jednak niektóre instytucje procesowe regulowane w k.p.a. są wyłączone lub zmodyfikowane. Ma to odniesienie do postępowania wyjaśniającego, które na mocy art. 21 ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 zostało zmodyfikowane, choćby w zakresie ciężaru dowodu i obowiązków organu w postępowaniu wyjaśniającym. Z treści powołanego przepisy wynika wprost, że strona jest obowiązana przedstawić dowody co do okoliczności, z których wywodzi swoje uprawnienia.
Z tego też powodu nie można przyjąć stanowiska skargi kasacyjnej, które podnosi wadliwość oceny zebranych przez organy dowodów. Sąd I instancji trafnie zauważył, że przeciwko tym ustaleniom strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodów, które obalałyby trafność twierdzeń organów. Wręcz przeciwnie, z oświadczeń pełnomocnika i samej strony wynikają wnioski przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji, zatem fakt, że skarżący kasacyjnie nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego w dniu określonym przez prawo, tym samym nie spełniał warunku do przyznania pomocy za 2014 r.
Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej jest niezasadny, bo został sformułowany w sposób formalnie wadliwy. Nie dość, że strona łączy ten zarzut z ustaleniami faktycznymi, to przede wszystkim nie wskazuje, na czym polega naruszenie art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w związku z art. 336 k.c. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że zarzut naruszenia prawa materialnego może być odnoszony do wadliwej wykładni lub niewłaściwego stosowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się do tej kwestii lakonicznie, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W postępowaniu kasacyjnym Sąd II instancji nie może domniemywać zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.