Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 157/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 569/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej.

Przedstawiając stan prawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził, w związku z nierozpoczęciem działalności, wygaśnięcie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z [...] września 2007 r., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach na terenie województwa ś. między innymi w części zezwalającej na prowadzenie tej działalności w punkcie gier, wymienionym pod poz. 8 załącznika nr 1 do tej decyzji, a więc w punkcie opisanym jako S. J., S., P. [...], [...] J. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] lutego 2012 r., zaś wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie II SA/Ke 279/12, WSA w K. oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Wyrok ten nie został zaskarżony.

W dniu 10 września 2012 r. Spółka złożyła wniosek zawierający żądanie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych, opisanego pod poz. 8 decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z [...] września 2007 r., na punkt lokalu BAR "K.", S. K., [...] B., ul. S. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor Izby Celnej w K. po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek ww. Spółki. Organ stwierdził bowiem, że w sprawie zaszła przesłanka bezprzedmiotowości, o jakiej mowa w art. 208 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.). Z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2011 r. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie w części zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. z [...] września 2007 r. poprzez wykreślenie z niego punktu gier S. J., S., P., [...] J., a następnie decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, brak było przedmiotu niniejszego postępowania. Wykreślnie punktu stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania co do jego zmiany.

Skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła B. Sp. z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał na wstępie, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny i wynika z niego, że w dacie występowania z wnioskiem o zmianę decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności, decyzja ta, w części dotyczącej punktu gry wymienionego pod poz. 8 załącznika, była wygaszona ostateczną i prawomocną decyzją. Taki sam stan faktyczny istniał również w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Skoro z mocy art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej, organ zasadnie zdaniem WSA oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 208 § 1 O.p. uznając, że w sytuacji, gdy ostateczną decyzją wygaszono skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie gier wymienionym pod poz. 8 załącznika do decyzji z 2007 r., to dokonywanie zmiany tej decyzji - jej załącznika pod poz. 8, jest bezprzedmiotowe, brak jest bowiem przedmiotu – tej części decyzji – której zmiany domaga się skarżąca.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji wygaszającej zezwolenie na prowadzenie działalności. Z treści art. 135 p.p.s.a. Sąd wywiódł natomiast, że nie jest możliwe w sprawie, która dotyczy skargi na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia z powodu jego bezprzedmiotowości, badanie zgodności z prawem decyzji wygaszającej zezwolenie. Są to bowiem dwie odrębne sprawy, a dodatkowo decyzja wygaszająca w części zezwolenie była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowo decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wygaszona, a także, czy przepisy u.g.h., są przepisami technicznymi i czy w związku z tym powinny podlegać notyfikacji, nie mogły być w skardze skutecznie podnoszone. Przepisy te nie stanowiły bowiem podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 i art. 129 u.g.h., w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wskazując, że żaden z nich nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka B. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
2. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34) oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34, poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy nr 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34 (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył organ - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34 oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;
4. b) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 597 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz § 3 - 5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył organ - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34 wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy nr 98/34 i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;
5. c) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;
6. d) art. 118 w zw. z art. 144 w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy nr 98/34. poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów, jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładania tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy;
7. e) art. 208 § 1, 2 O.p. w zw. z art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, poprzez przyjęcie, iż w sprawie występuje stan bezprzedmiotowości postępowania uzasadniający jego umorzenie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji bezzasadnie umarzającej przedmiotowe postępowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywne wymienionych w § 2 ww. artykułu - bierze pod uwagę z urzędu. Wynikająca z powyższych uregulowań zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny - w przypadku braku ustawowych przesłanek nieważności postępowania - bada jedynie, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy wskazane w podstawach, na których środek odwoławczy oparto.

W ocenie składu orzekającego sformułowane w rozpoznawanej sprawie podstawy kasacyjne nie mają usprawiedliwienia. Skarga kasacyjna nie mogła zatem zostać uwzględniona.

Poza sporem w sprawie było i jest, że ostateczną decyzją, skargę na którą oddalono, spółce wnoszącej skargą kasacyjną wygaszono zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie gier, którego wniosek o zmianę lokalizacji dotyczył.

W tym niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy nie może być zatem uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 208 § 1 O.p. - przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodził stan bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniający jego umorzenie.

Zgodnie z powołanym przepisem - stosownie do art. 8 u.g.h. znajdującym odpowiednie zastosowanie w sprawie - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Niewątpliwie bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Tak rozumiane przesłanki umorzenia postępowania mogą mieć przy tym charakter zarówno podmiotowy jak i przedmiotowy. Odnośnie braku przedmiotu postępowania, bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 208 § 1 O.p. wystąpi się wówczas, gdy brak będzie podstaw prawnych i/lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezsprzecznie materię zmiany zezwoleń prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach na niskich wygranych reguluje art. 135 u.g.h. Stanowi on, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Przepisy art. 56 i art. 57 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł przy tym, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Nie powinno jednak budzić żadnych wątpliwości, że zmianie - na warunkach określonych ustawą o grach hazardowych - podlegać może jedynie zezwolenie istniejące. W pełni trafnie tym samym – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji stwierdził, że zmiana decyzji jest możliwa tak długo jak decyzja, która ma być zmieniona, pozostaje w obrocie prawnym i tak samo odnieść należy się do zmiany części decyzji. Jeżeli zatem część decyzji została wyeliminowana z obrotu - nie jest możliwe dokonanie jej zmiany w tej części. W rozpoznawanym przypadku zatem - skoro zgodnie z niepodważanym stanem faktycznym sprawy, wniosek o zmianę miejsca urządzania gry dotyczył punktu, co do którego zezwolenie wygaszono ostateczną i prawomocną decyzją - nie ulega kwestii, że przedmiot postępowania nie istniał. W konsekwencji powyższego, postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnego przyjęcia, że w sprawie zachodził stan bezprzedmiotowości postępowania, jest całkowicie chybiony.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też powiązanie zarzutu naruszenia art. 208 § 1 O.p. z art. 117 ust.1, 121 i 129 ust. 1 u.g.h. oraz z art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Tak sformułowany zarzut w żadnej części rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie został przez jej autora uzasadniony - z uchybieniem wymogu z art. 176 p.p.s.a. Uniemożliwia to jego wnikliwe rozważenie.

Nie można jednak nie zauważyć, że art. 117 ust. 1 u.g.h. stanowi wyłącznie o tym, że udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Z kolei według art. 121 powołanej ustawy, do wygaśnięcia, w związku z nierozpoczęciem działalności, zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 144. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 3 ustawy o grach hazardowych zezwolenia /.../ wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem.

Treść przywołanych regulacji potwierdza jedynie stanowisko Sądu I instancji, że zarzutem ich naruszenia strona w istocie nadal zmierza do poddania kontroli decyzji o wygaszeniu udzielonego zezwolenia, odnośnie określonego punktu gier – co w sposób oczywisty nie mieści się w granicach sprawy wszczętej wnioskiem strony.

Chybione są też zarzuty naruszenia przepisów - wskazanych w punktach od a) do d) petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji - kontrolując wyłącznie legalność decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 208 § 1 O.p. – zasadnie uznał, że powołane w ww. podstawach kasacyjnych przepisy nie mogły stanowić i nie stanowiły podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. W konsekwencji nie wypowiadał się co do ich charakteru (technicznego/nietechnicznego), obowiązku notyfikacji oraz wykładni dokonanej wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C- 214, C-214, C-219.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając żadnych usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).