Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r. o sygn. V SA/Wa 444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] września 2002 r. Stwierdził także, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], o przyznaniu T. Ś. płatności na rok 2009 w łącznej wysokości 567,98 zł do gruntów rolnych (w tym do jednolitej płatności obszarowej do łącznej powierzchni 1,05 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy uprawy podstawowych do powierzchni 0,10 ha), nastąpiło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżącemu przyznano płatności, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr 246, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004.141.18 ze zm.). Zadeklarowana powierzchnia wynosiła 0,31 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczony na tej działce wynosi 0,18 ha.
Zdaniem Sądu, powyższa wada decyzji z [...] listopada 2009 r., będąca wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja ta została wydana w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie – podstawę prawną, tj. art. 7 ust. 1 i 2 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności.
W ocenie Sądu I instancji, fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności bezpośredniej. Sąd podkreślił, że z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek, ale że przyznając płatność, należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek. Dlatego też przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia określona w systemie identyfikacji działek, nie stanowi – w ocenie Sądu – naruszenia art. 24 cyt. rozporządzenia.
W tych okolicznościach, skarga została uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 2009.30.16 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008.
Zdaniem organu, przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana stanowiło rażące naruszenie prawa, powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Przyznanie bowiem płatności bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego oznacza w istocie dowolne przyznanie płatności. Przyznając T. Ś. płatności bezpośrednie na rok 2009 do działki ewidencyjnej 246 do powierzchni większej niż wyznaczonej dla tej działki powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), Kierownik Biura Powiatowego w K. dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Błąd organu I instancji, polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją naruszenia art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatność, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie kasatora, stwierdzenie naruszenia prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, powinno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie zasady praworządności, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzje organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzające, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności dla T. Ś. za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1 poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ winien badać stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy to postępowanie nadzwyczajne.
Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej o numerze 246, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 796/2004. Ostatnio powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne, opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, przy czym kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.
Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 określa natomiast, że "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do płatności trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z kolei art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania i rozparzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".
Sąd I instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej, nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] listopada 2009 r., bowiem 1) treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, 2) rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji.
Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z treści decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. wynika, iż w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym kontrola administracyjna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyraźnie stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.
Zatem, skoro przed przyznaniem płatności Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działki rolnej przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia 73/2009, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że ustalenie, iż płatność została przyznana do zawyżonej powierzchni działki, nastąpiło dopiero w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Okoliczność taka nie wynika natomiast w sposób oczywisty z samej decyzji o przyznaniu płatności. Wobec tego uchybienie takie – o ile wystąpiło – nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju okoliczność mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (jeśli strona złożyłaby odwołanie) lub – ewentualnie (o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 14 § 1 pkt 5 k.p.a.) – w trybie wznowienia postępowania. Natomiast fakt, że takie postępowania nie zostały wszczęte, nie może usprawiedliwiać bezpośrednio prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 2 tej ustawy.