Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1646/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 4 lipca 2004 r. i utrzymaną nią w mocy jego decyzję z dnia 20 maja 2005 r. w przedmiocie skreślenia A. Ś. z listy arbitrów na podstawie art. 173 ust. 8 w związku z art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), zwanej dalej p.z.p.
W uzasadnieniu wyroku WSA przypomniał, że skreślenie A. Ś. nastąpiło wskutek przyjęcia, iż nie złożyła ona w terminie do 31 marca 2005 r. przewidzianego w art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. oświadczenia o toczących się przeciwko niej postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania. Ta okoliczność nadal pozostawała sporna między stronami. Otóż A. Ś. twierdziła, że to oświadczenie łącznie z oświadczeniem o stanie majątkowym wysłała dnia 18 marca 2005 r. do Urzędu Zamówień Publicznych listem poleconym (do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załączyła ich kserokopie i dowodu nadania listu), a po uzyskaniu w dniu 30 marca 2005 r. od pracownika tego Urzędu informacji o braku w jej "dokumentach" pierwszego z wymienionych oświadczeń, wysłała je pocztą w dniu następnym. W obu decyzjach uznano natomiast, że brakujące oświadczenie było wysłane już po terminie listem poleconym, zaś oświadczenie o stanie majątkowym – wg motywów pierwszej decyzji – złożono bezpośrednio w Urzędzie Zamówień Publicznych w dniu 21 marca 2005 r.
WSA przyjął, że art. 173 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jako przepis określający przesłankę utraty uprawnień arbitra, musi być wykładany zgodnie z jego literalnym brzmieniem, bez możliwości stosowania jego rozszerzającej wykładni. Wynika z niego, że tylko w sytuacji, gdy toczy się przeciwko arbitrowi postępowanie karne, ma on obowiązek złożenia oświadczenia wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania. Obowiązek ten nie obejmuje złożenia oświadczenia negatywnego, gdy postępowanie karne przeciwko arbitrowi się nie toczy. A. Ś. dopełniła więc obowiązku określonego w art. 173 ust. 3 p.z.p., składając w terminie do dnia 31 marca 2005 r. oświadczenie o stanie majątkowym na koniec roku poprzedniego i nie było podstaw do skreślenia jej z listy arbitrów.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zaskarżył go w całości, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 173 ust. 3 pkt 1 i art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. oraz wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Błędna wykładnia tych przepisów polegała na przyjęciu, że arbiter nie ma obowiązku złożenia raz w roku do dnia 31 marca oświadczenia o toczących się wobec niego postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania, jeżeli w dacie składania oświadczenia takie postępowania się nie toczą, a niezłożenie oświadczenia w takiej sytuacji nie daje podstaw Prezesowi Urzędu do skreślenie arbitra z listy arbitrów. Ograniczenie się przez WSA do zastosowania wykładni językowej nie było wystarczające dla ustalenia treści normy prawnej zawartej w tych przepisach, gdyż dopiero przyjęcie wykładni celowościowej umożliwi wypełnienie obowiązków Prezesa Urzędu związanych z prowadzeniem listy arbitrów, zwłaszcza określonych w art. 173 ust. 2, 8 i 9 p.z.p.
Nie posiadając wystarczających do tego informacji ani prawnych możliwości dokonania takich ustaleń w trybie postępowania administracyjnego, nie może on zapewnić, aby na liście arbitrów znajdowały się wyłącznie osoby spełniające kryteria określone p.z.p.
Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. nie tworzy domniemania prawnego, że niezłożenie określonego w nim oświadczenia oznacza, iż takie postępowania się nie toczą. Przy braku takiego domniemania nie można interpretować niezłożenia oświadczenia jako wykonania obowiązku nałożonego ustawą na arbitra. Obowiązek złożenia obu oświadczeń objętych art. 173 ust. 3 p.z.p. jest bezwarunkowy i opatrzony rygorem skreślenia z listy arbitrów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wynikające z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji. Uwzględniając to związanie, NSA nie mógł zajmować się oceną, w jakich okolicznościach i kiedy A. Ś. przesłała pocztą do Urzędu Zamówień Publicznych sporne oświadczenie. W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie przez WSA wyłącznie tych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i do tego musi być ograniczona ocena legalności zaskarżonego wyroku.
Art. 173 ust. 3 p.z.p. ma następujące brzmienie:
"Arbiter składa Prezesowi Urzędu co roku do dnia 31 marca oświadczenie o:
- 1) toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania,
- 2) swoim stanie majątkowym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego".
Stosownie natomiast do art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. arbitra skreśla się z listy arbitrów w razie "niezłożenia oświadczeń, o których mowa w ust. 3", a skreślenia dokonuje Prezes Urzędu w drodze decyzji administracyjnej (ust. 8).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy te tworzą normę prawną o charakterze restrykcyjnym, której treść należy ustalać przede wszystkim w drodze wykładni gramatycznej przez nadawanie niezdefiniowanym pojęciom znaczenia uwzględniającego właściwości języka (np. potocznego, technicznego), w którym interpretowane przepisy są zredagowane.
Kierując się tym należy mieć na uwadze, że przewidziane w art. 173 ust. 3 pkt 1 oświadczenie składa się z dwóch członów, które muszą się w nim znaleźć łącznie, co wynika z użytego tu przyimka "wraz". W potocznym rozumieniu przyimek ten może być używany w trzech znaczeniach: wspólnie z kimś w tym samym czasie lub miejscu, kiedy zachodzi drugie zdarzenie albo łącznie z czymś należącym do większej całości – i to każdorazowo razem (por. np. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, PWN Warszawa 2003, t. 4, s. 507). W rezultacie arbiter nie może ograniczyć się tylko do złożenia oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych ani do zamieszczenia w nim jedynie informacji dotyczącej przedmiotu tych postępowań, gdyż każda z tych części istniejąca osobno nie byłaby pełnym oświadczeniem nadającym mu treść niezbędną do oceny jej wpływu na sytuację prawną arbitra.
Przykładowo arbiter może być zawieszony w prawach i obowiązkach w razie postawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa przekupstwa lub innego przestępstwa popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych (art. 173 ust. 9 p.z.p.). W innych wypadkach dane zamieszczone w oświadczeniu arbitra nie wpłyną na jego zawieszenie lub skreślenie z listy arbitrów uzależnione dopiero od prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne (art. 173 ust. 6 pkt 4). Dopiero w razie niezłożenia omawianego oświadczenia Prezes Urzędu musi podjąć decyzję o skreśleniu arbitra z listy arbitrów bez względu na to, jakie postępowania karne przeciwko niemu się toczą i czego dotyczą. Jest to racjonalna sankcja za zatajenie faktów, o jakich arbiter obowiązany jest poinformować Prezesa Urzędu.
Przy takiej składni omawianego przepisu kształtującej sposób jego rozumienia, nie jest dopuszczalne wywodzenie z niego obowiązku składania przez arbitra co roku do dnia 31 marca oświadczenia negatywnego – w dodatku pod rygorem skreślenia go z listy arbitrów. Nie można bowiem wskazywać i opisywać faktów, zdarzeń lub sytuacji, które nie istnieją. Zrozumiała jest eksponowana w skardze kasacyjnej przydatność do celów służbowych oświadczenia arbitra, że przeciwko niemu nie toczą się postępowania karne. Obowiązek składania takiego oświadczenia może być egzekwowany tylko w razie istnienia stosownego przepisu. Jest to więc sfera stanowienia, a nie – wykładni prawa.
W świetle powyższych wywodów należy przyjąć, że art. 173 ust. 6 pkt 7 odnosi się jedynie do sytuacji, gdy arbiter nie złożył do dnia 31 marca oświadczenia o swoim stanie majątkowym na koniec roku (zawsze on istnieje i jest możliwy do opisania) i oświadczenia zawierającego dane określone w art. 173 ust. 3 pkt 1. Na tak sprecyzowane obowiązki arbitra nie ma wpływu brak istnienia domniemania prawnego, o którym wspomniano w skardze kasacyjnej. Nie było tu potrzeby zamieszczania przepisu nakazującego uznawanie w określonych warunkach faktów za prawnie ustalone i skuteczne, bo do tego sprowadza się istota domniemania prawnego. Ustalenie w drodze wykładni gramatycznej treści normy prawnej nie wymagało uzupełniającego, a tym bardziej zastępczego posłużenia się proponowaną przez Prezesa Urzędu wykładnią celowościową, która odwołuje się do funkcji i celów realizowanych przez interpretowany przepis.
Z powyższych względów w zaskarżony wyroku nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.