Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 17 października 2012 r. o sygn. V SA/Wa 1019/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2011 r., w sprawie ze skargi I. O., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Stwierdził też, że decyzja ta, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wydając decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w związku z niewywiązaniem się skarżącego z 5-letniego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał w pierwszym roku dopłaty ONW (tj. 2007 r.), organ błędnie ocenił okoliczność pobytu i ciągłego przebywania skarżącego w szpitalu dla osób nerwowo i psychicznie chorych. Organ ustalił ten fakt wyłącznie w celu pozyskania aktualnego adresu skarżącego. Wszelka korespondencja w sprawie, począwszy od wezwania do zajęcia stanowiska w sprawie, zaniechania złożenia wniosku o dopłatę ONW na 2009 r., a skończywszy na zaskarżonej decyzji, kierowana była na adres Szpitala dla Osób Nerwowo i Psychicznie Chorych w S., gdzie skarżący przebywa do chwili obecnej. Tymczasem, zdaniem Sądu, okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek wyłączających zastosowaną w sprawie sankcję administracyjną (określoną w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie. szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.).
Wynika to z treści art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) w związku z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2006.368.15). W ocenie Sądu, pobyt skarżącego w szpitalu dla osób nerwowo i psychicznie chorych stanowi przypadek wyjątkowych okoliczności, które uniemożliwiają skarżącemu podejmowanie działań w sprawie. Do momentu ustania potrzeby leczenia, nie można mówić o rozpoczęciu biegu terminu 10 dni roboczych na złożenie oświadczenia o wystąpieniu siły wyższej uniemożliwiającej dochowanie przyjętych zobowiązań. Wobec tego, decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności była przedwczesna.
Ponadto, wobec wyrażonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW obowiązku stania na straży praworządności, w sytuacji szczególnej, jaka niewątpliwie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, organ prowadzący postępowanie powinien w sposób zrozumiały pouczyć stronę o przysługujących jej prawach, w tym o prawie wynikającym z art. 28 ust. 4 ww. ustawy oraz art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.
Z przyczyn powyższych skarga została uwzględniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2006.368.15). Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie uznał, że 10-dniowy termin, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, liczony jest od dnia ustania potrzeby leczenia skarżącego. Termin ten, powinien być bowiem liczony od dnia, w którym beneficjent był w stanie powiadomić organ o zaistnieniu takiej okoliczności. Organ wskazał, że w trakcie hospitalizacji, skarżący miał możliwość powiadomienia organu o zaistnieniu długotrwałej niezdolności do pracy, bowiem w tym okresie podejmował czynności o podobnym charakterze (np. wyjaśnienia w odpowiedzi na pismo kierownika biura powiatowego ARiMR z 24 sierpnia 2011 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego).
W ocenie kasatora, Sąd I instancji błędnie uznał, że brak pouczenia o konieczności informowania organu o długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu, zwalnia beneficjenta z tego obowiązku w celu uniknięcia zwrotu pomocy finansowej. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW stanowi normę szczególną w stosunku do normy ogólnej z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Zdaniem organu, Sąd niczym nie uzasadnił odstąpienia od zasady lex specialis derogat legi generali. W przedmiotowej sprawie, organ nie miał obowiązku udzielać dodatkowych pouczeń stronie.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione.
- I. O. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż ustalenie, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie, jak też sposób interpretacji tych przepisów, pozwala dopiero określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić – czy były one należycie dokonane. Natomiast jako wtórne w okolicznościach sprawy niniejszej należy ocenić uchybienia procesowe.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsze postępowanie dotyczy oceny zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 2.983,57 zł. Oznacza to, że skarżący I. O. został zobowiązany do zwrotu tej należności. Sąd I instancji przyjął, że ocena ta jest przedwczesna z uwagi na brak obecnie podstaw do kompletnej oceny przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu tych należności. Wynika to z długotrwałego i ciągłego pobytu w placówce leczniczej a także braku pouczenia strony o przysługujących jej prawach.
Nie można przyjąć, jak wywiódł Sąd I instancji, że ocena decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności jest obecnie przedwczesna. Rację ma kasator, że ocena powyższa jest następstwem błędnej wykładni art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz.U. UE.L.2006.368.15 poprzez uznanie, że dziesięciodniowy termin, o którym mowa w tym przepisie, liczony jest od dnia ustania okoliczności zwalniającej beneficjenta z obowiązku zwrotu pomocy finansowej, podczas gdy termin ten liczony jest od dnia, w którym beneficjent był w stanie powiadomić organ o zaistnieniu takiej okoliczności. Nadto, beneficjent był w stanie powiadomić organ o zaistnieniu niezdolności do pracy, skoro w trakcie hospitalizacji dokonywał czynności o tym samym charakterze.
Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że beneficjent zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW objętych otrzymanymi płatnościami. Wykonując czynności mające na celu wyjaśnienie przyczyn, dla których beneficjent nie dotrzymał pięcioletniego zobowiązania ONW, ustalono, że I. O. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S. W odpowiedzi na pismo organu, doręczone stronie do tego szpitala i informujące o możliwości zwrotu pomocy finansowej, I. O. złożył pisemne wyjaśnienie, wskazując między innymi, że przebywa w szpitalu i nie może zwrócić otrzymanej pomocy. Wobec niedotrzymania pięcioletniego zobowiązania wszczęto niniejsze postępowanie i skutecznie doręczono decyzję stronie, od której wniesione zostało odwołanie a następnie skarga do Sądu I instancji.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427), który stanowi, że pomoc i pomoc techniczna wypłacone beneficjentowi, który nie wykonał w całości lub w części operacji lub obowiązków związanych z jej wykonaniem lub zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej, nie podlegają zwrotowi w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 lub w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub 3. Przepis art. 47 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Komisji określił w jakich przypadkach państwa członkowskie mogą uznać kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta.
Do tych przypadków zaliczono w pkt b/ długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, przy czym w ust. 2 tego przepisu określono, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Sąd I instancji uznał zatem, że fakt prowadzenia korespondencji przez I. O. w świetle okoliczności długotrwałej hospitalizacji w tej placówce, nie pozwolił na stwierdzenie możliwości dochowania przyjętego przez niego zobowiązania.
Tym samym, do momentu ustania potrzeby leczenia nie można mówić o rozpoczęciu biegu terminu 10 dni roboczych na złożenie oświadczenia o wystąpieniu siły wyższej uniemożliwiającej dochowanie przyjętych zobowiązań.
Powyższe wskazuje, że długotrwała choroba jest przypadkiem o charakterze siły wyższej uzasadniającym niedotrzymanie pięcioletniego zobowiązania ONW, natomiast przepis zobowiązuje przypadek ten zgłosić w terminie 10 dni od dnia, w którym jest on w stanie dokonać tej czynności, nie zaś jak to błędnie przyjął Sąd I instancji 10 dni od dnia ustania tejże choroby. Oznacza to, że w przepisie jest mowa o pojęciu "być w stanie", a nie "ustanie okoliczności". Nie sposób przyjąć, jak to błędnie uczynił Sąd I instancji, że pojęcia te są tożsame. Różnica w użytej przez prawodawcę terminologii nie powinna prowadzić do tych samych skutków prawnych, skoro chodzi o okoliczność wewnętrzną dotyczącą samego beneficjenta lub upoważnione przez niego osoby "są w stanie dokonać tej czynności". W rozumieniu omawianego przepisu, chodzi niewątpliwie o sytuacje zindywidualizowane poparte odpowiednimi dowodami, o których mowa w przepisie i ocenionymi przez organ jako wystarczającymi do zgłoszenia w przypadku siły wyższej. Ciężar dowodowy został przerzucony na stronę, gdyż z faktu tego wywodzi skutki prawne.
W przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, że stan zdrowia nie pozwalał na powiadomienie, o którym mowa w przepisie, skoro w trakcie hospitalizacji beneficjent dokonywał czynności o tym samym charakterze, składając pisma, odwołania czy też skargę do Sądu I instancji. Właściwe zatem zastosowanie art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 polegało na uznaniu, że beneficjent nie poinformował w terminie wynikającym z tego przepisu i tym samym należało przyjąć i dokonać oceny zasadności wydanej decyzji o zwrocie. Nie można było przyjąć, jak wywiódł Sąd I instancji, przedwczesności oceny tej decyzji.
Nie jest też uzasadnione stanowisko Sądu I instancji odwołujące się do przedwczesności oceny decyzji w związku z brakiem pouczenia beneficjenta o konieczności spełnienia warunku z art. 47 ust. 2 powyższego rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, należało pouczyć stronę o przysługujących jej prawach, przy czym art. 9 k.p.a. w stosunku do zasady określonej w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy wyżej wymienionej z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzez Rozwoju Obszarów Wiejskich ma pierwszeństwo w stosowaniu. Zgłoszony zarzut procesowy przez kasatora w tym zakresie jest także uzasadniony, skoro skarżący I. O. we wnioskach o przyznanie płatności zarówno za rok 2007, jak i 2008 zawarł oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskami o przyznanie płatności.
Ponadto, zobowiązał się niezwłocznie informować na piśmie Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona podpisując wnioski i poświadczając okoliczność zapoznania się z treścią pouczeń, nie może oczekiwać kolejnych pouczeń. Pouczenia zawarte w formularzu wniosku nakazywały rolnikowi informowanie organu niezwłocznie o zmianach okoliczności dotyczących gospdoarstwa rolnego. O ile stan zdrowia rolnika uniemożliwiał mu dalsze działanie, to zgodnie z pouczeniem, zobowiązany był skontaktować się niezwłocznie osobiście lub przez upoważnioną przez niego osobę i powiadomić o zaistniałej sytuacji. O okolicznościach tych skarżący nie powiadomił organu. Nie jest zatem uzasadnione obecnie podważanie prawidłowości stanowiska, że samo zaistnienie "siły wyższej" w postaci pobytu w placówce leczniczej jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności z tytułu ONW.
Niezbędne bowiem było, zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, zawiadomienie na piśmie organu w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku siły wyższej. Podkreślić przy tym należy, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie obejmują długotrwałego i ciągłego pobytu w placówce leczniczej, na którą powołał się Sąd I instancji. W konsekwencji przyjąć należało, jak wywiódł kasator powołując zarzut procesowy, że organ nie miał obowiązku udzielać dodatkowych pouczeń stronie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze powyższe wywody, należy dokonać oceny zasadności wydanej decyzji. Ocena ta poza przepisami, które należy brać pod uwagę z urzędu, powinna zawierać zarzuty, które były podstawą do wniesionej skargi.
Z przyczyn powyższych skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu zgodnie z art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 203 pkt 2 także tej ustawy.