Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 281/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Sp. z o.o. W. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
Zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1857; dalej: "ustawa SENT") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym odczytaniu klauzuli interesu społecznego, a to na skutek pominięcia rzeczywistego celu ustawodawcy we wprowadzeniu niniejszego przepisu oraz zasady proporcjonalności i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że nie zachodzi ważny interes publiczny jako przesłanka determinująca odstąpienie od nałożenia na P. Sp. z o.o. kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że Sąd I instancji uznał za zgodną z prawem decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie numeru dokumentu przewozowego oraz trasy przejazdu/miejsca wjazdu na terytorium Polski.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że kwestionuje wykładnię pojęcia "interesu publicznego" jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy SENT.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględnie (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy SENT) powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności.
Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.
Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 24 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red.
Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki: z 19 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1315/19; z 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 96/20; z 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 307/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ważny interes publiczny, o jakim stanowi art. 24 ust. 3 ustawy SENT, musi być rozumiany inaczej niż na gruncie art. 67a O.p. Poza sporem pozostaje, że ustawa SENT reguluje kwestię nakładania i odstępowania od nałożenia kary w sposób pełny, a odesłanie w tym zakresie do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa jest wyraźnie sprecyzowane.
W tym stanie rzeczy, według składu orzekającego NSA, za trafną uznać należy ocenę, że kontrolowane zgłoszenie SENT uchybia w znacznej części wymogom określonym w przepisach ustawy SENT, a charakter tych danych ma znaczenie dla dokonywania przewozu tzw. towaru wrażliwego. Tylko bowiem prawidłowe zgłoszenie daje możliwość dokonania zdalnych analiz, monitorowania, przeprowadzenia skutecznych kontroli, umożliwia prawidłową identyfikację rodzaju wykonywanego przewozu i podmiotów biorących udział w przewozie - a więc osiągnięcie celów ustawy SENT. Z tych względów - jak zasadnie wskazał WSA - stwierdzone w sprawie uchybienie miało istotny charakter, ponieważ dotyczyły nie tylko błędnego numeru dokumentu przewozowego, co samo w sobie można byłoby rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki, ale też rozbieżności w zakresie miejsca wjazdu na terytorium Polski, a więc miejsca rozpoczęcia przewozu towaru uznanego za "wrażliwy", co stanowiło całkowite zaprzeczenie celu ustawy, którym miało być umożliwienie organom państwa skutecznego monitorowania obrotu takimi towarami.
Wskazanie miejsca rozpoczęcia przewozu na terenie kraju, Świecko zamiast Barwinek determinuje także trasę przejazdu, którą w tym wypadku miała być autostrada A2, podczas gdy pojazd Spółki został zatrzymany na drodze krajowej nr 19 co w żaden sposób nie można tłumaczyć jako ewidentna, widoczna na pierwszy rzut oka omyłkę. Już tylko z powodu tych, właściwych danej sprawie okoliczności, nie sposób odnosić się do innego, wydanego w odmiennych okolicznościach sprawy rozstrzygnięcia organu w odniesieniu do wyników kontroli przestrzegania obowiązków nałożonych ustawą SENT innego środka transportu skarżącej, w innej dacie i miejscu (zob. przywołana w skardze do WSA decyzja Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim dnia 12 października 2021 r.).
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej sam fakt braku wpływu uchybień zgłoszenia SENT na uszczuplenie należności publicznoprawnych nie przesądza, że spełniona jest przesłanka "interesu publicznego" w rozumieniu art. 24 ust. 3 powoływanej ustawy.
Sytuacje, w której braki zgłoszenia mogą uniemożliwić realizacje celów i założeń ustawy SENT uzasadnia stwierdzenie, że uchybienia te mogą stwarzać ryzyko, a nawet realne zagrożenie interesów Skarbu Państwa.
Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zasadzie kwestionowane jest niezastosowanie powyższego przepisu, a nie jego wykładnia. Wobec tego należy stwierdzić, że WSA w Rzeszowie prawidłowo ocenił sytuację finansową skarżącej i wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na nią. W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione przez organy, a zwłaszcza ocena sytuacji ekonomicznej strony skarżącej prowadzi do wniosku, że kara nie godzi w interes publiczny, zwłaszcza że dotyczy działań profesjonalnego podmiotu, na którym ciążą większe obowiązki w zakresie przestrzegania prawa niż ma to miejsce w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z profesjonalną działalnością zarobkową.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) - na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.