Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 83/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] sierpnia 2012 r. na drodze krajowej nr 94, na odcinku granica m. D. G. węzeł M. zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z autobusu marki V. o nr rej. [...] oraz przyczepy marki N. o nr rej. [...], kierowany przez A. R.. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Wskazany odcinek drogi krajowej jest wymieniony w załączniku nr 2 pkt 9 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.; dalej rozporządzenie). Autobus nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (viaBOX).
Z systemu centralnego uzyskano informację, że z autobusem o nr rej. [...] są powiązane następujące incydenty:
- - zanotowany na autostradzie A4 w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 13:13:42 przez stację kontrolną na odcinku autostrady A4, wskazany w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., co zarejestrowała bramownica nr [...],
- - zanotowany na autostradzie A4 w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 18:14:08 przez stację kontrolną na odcinku autostrady A4, wskazany w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., co zarejestrowała bramownica kontrolna nr [...],
- - zanotowany na autostradzie A4 w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 13:58:26 przez stację kontrolną na odcinku autostrady A4, wskazany w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., co zarejestrowała bramownica kontrolna nr [...],
- - zanotowany na drodze krajowej nr 94 w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 17:40:34 przez stację kontrolną na odcinku drogi krajowej, wskazany w załączniku nr 2 pkt 9 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., co zarejestrowała bramownica kontrolna nr [...],
- - zanotowany na autostradzie A4 w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 14:03:31 przez stację kontrolną na odcinku autostrady A4, wskazany w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., co zarejestrowała bramownica kontrolna nr [...].
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przejazdu po autostradzie A4 [...] sierpnia 2012 r. o godz. 18:14:08 bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2012 r. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów po odcinku drogi, za którą pobiera się opłatę i która została wymieniona w rozporządzeniu.
Wobec tego organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.).
WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Sąd stwierdził, że z protokołu kontroli z [...] sierpnia 2012 r. wynika, że [...] sierpnia 2012 r. na drodze o kategorii autostrada (nr A4) skarżący dokonał przejazdu pod dwoma bramownicami o godz. 13:58:26 i o godz. 18:14:08, nie uiścił opłaty elektronicznej, w samochodzie nie było zamontowanego urządzenia viaBOX, służącego do pobierania opłaty elektronicznej za poruszanie się po odcinkach płatnych dróg publicznych, a odcinek drogi krajowej, po której poruszał się pojazd [...] sierpnia 2012 r. został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit d do rozporządzenia.
W ocenie Sądu organ uznał przejazd przez dwie bramownice na tym samym odcinku drogi za dwa przejazdy, w związku z czym nałożył na skarżącego kary pieniężne w wysokości po 3.000 zł za każdy. Skarga na decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za przejazd [...] sierpnia 2012 r. o godz. 13:58:26 bez uiszczenia opłaty została zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 82/13 i oczekiwała na rozpatrzenie.
W ocenie Sądu nieuzasadnione było nałożenie kary pieniężnej za przejazd na tym samym odcinku drogi za każdą bramownicę. Sąd uznał, że nieuprawnionym działaniem jest kumulowanie kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak wniesienia opłaty.
Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi.
Wobec tego WSA uznał, że GITD dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13h ust. 1 u.d.p., nakładając na skarżącego po raz drugi karę pieniężną za przejazd po tej samej drodze krajowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie skarżący został dwukrotnie ukarany za jeden czyn polegający na przejeździe płatnym odcinkiem drogi – autostrada A4 bez wniesienia opłaty, gdyż dokonał przejazdu pod dwiema bramownicami, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący popełnił dwa różnie naruszenia, tzn. wykonywał dwa różne przejazdy po drodze – płatnym odcinku autostrady A4, pierwszy przejazd w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godz. 13:58:26, a następnie drugi przejazd w tym samym dniu o godz. 18:14:08, co zostało zarejestrowane przez urządzenia kontrolne – bramownice zlokalizowane w tym samym miejscu, tj. na 426,6 kilometrze autostrady A4, rejestrujące ruch pojazdów w przeciwnych kierunkach, a co potwierdza, że skarżący wykonał dwa przejazdy po tym samym płatnym odcinku drogi (przejazdy tam i z powrotem) bez uiszczenia stosownej opłaty, a nie "jeden przejazd", jak błędnie przyjął Sąd I instancji;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13h ust. 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy norma prawna wyrażona w tym przepisie traktuje wyłącznie o partnerstwie publiczno-prywatnym przy pobieraniu niektórych opłat ustanowionych w drodze ww. ustawy, wobec czego w żadnym razie nie mogła dotyczyć stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i nie stanowiła podstawy orzekania przez organ o nałożeniu na skarżącego sankcji pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a tym samym wbrew rozstrzygnięciu Sądu I instancji organ administracji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu prawa materialnego;
- 3. przepisów prawa materialnego, a to art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy to właśnie te normy znajdują zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego;
ponadto, jedynie z ostrożności procesowej zarzucono także:
- 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773) poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że karze wskazanej w tych przepisach podlega w istocie "jeden przejazd danym odcinkiem drogi", podczas gdy ustawa nie zawiera definicji "jednego przejazdu", zaś karze określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. podlega każdorazowe zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, bez uiszczenia wymaganej opłaty.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna, więc wyrok podlegał uchyleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Co do zasady, gdy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po uznaniu, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, możliwe jest skontrolowanie jego subsumcji pod konkretny przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zmierzają jednak do wykazania błędu w ustaleniach faktycznych organów. Poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania kasator zwalcza uzasadnienie wyroku, a konkretnie ustalenia wynikające z wykładni prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, a następnie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W rozporządzeniu Rady Ministrów wymienione zostały drogi krajowe lub ich odcinki płatne. Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.).
Pojęcie "przejazdu", o którym mowa w art. 13ha ust. 1 u.d.p. nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w ugruntowanej linii orzeczniczej uznał, że nie ma podstaw do kumulowania kar pieniężnych za jeden czyn polegający na jednym przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w zależności od ilości bramownic, które pojazd przekroczy (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1590/13, wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1588/13, wyrok NSA z 11 marca 2013 r., sygn. akt 1334/13, wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1536/13). Aby jednak mówić o "jednym przejeździe" konieczne jest stwierdzenie, że kierujący pojazdem poruszał się tą samą drogą krajową, w jednym niezmiennym kierunku oraz w ciągłym czasie. Dopiero przy stwierdzeniu zaistnienia tych trzech cech możliwe jest uznanie, że wykonywany był jeden przejazd, wobec czego należy na kierującego nałożyć jedną karę pieniężną, niezależnie od ilości przekroczonych bramownic.
Jak słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z jednym przejazdem wykonywanym [...] sierpnia 2012 r. Skarżący przekroczył dwukrotnie bramownice na autostradzie A4, wymienionej w załączniku do rozporządzenia RM, jednak nie można uznać, że miał miejsce ciągły przejazd. Bramownice, pod którymi skarżący przejechał, znajdowały się bowiem nad pasami drogowymi o różnych kierunkach jazdy. Oznacza to, że skarżący, w celu zmiany kierunku jazdy, musiał zjechać z płatnego odcinka autostrady i zawrócić.
Wobec tych ustaleń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust.
1. Sąd I instancji błędnie zinterpretował pojęcie "jednego przejazdu", nie dostrzegając, że w wyniku kontroli ustalono, że [...] sierpnia 2012 r. zarejestrowano dwa przejazdy, podczas których skarżący poruszał się w dwóch różnych kierunkach. W świetle tego, co zostało stwierdzone powyżej, należało zatem uznać, że w sprawie doszło do dwóch osobnych naruszeń polegających na nieziszczeniu opłaty elektronicznej.
W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13h u.d.p. Co prawda, jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Należy jednak stwierdzić, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA stosował prawidłowy przepis, tj. 13ha u.d.p., a na skutek omyłki pisarskiej odnosił się do art. 13h. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd zastosował właściwy przepis, prawidłowo odwołując się do jego treści, a jedynie omyłkowo go przywoływał.
W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia wyroku, organ próbuje podważyć prawidłowość dokonanej w tym wyroku wykładni, co nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem zasadny, kiedy uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwie skonstruowane, nie zawiera wymaganych prawem elementów (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poniesionych zarzutów, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań co do dalszego postępowania). Kontrolowany kasacyjnie wyrok zawiera wszystkie te elementy. Fakt, że skarżący nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem art. 13ha ust. 1 u.d.p. nie może być zwalczane poprzez postawienie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia. Mimo tej wadliwości zarzutów, skarga, oparta na zasadnym zarzucie wskazanym pod nr 4 petitum skargi kasacyjnej, została uznana za zasadną.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w W..
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.