Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1481/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w R. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych.
Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w konkursie nr RPOWM/1.5/1/2014 ogłoszonym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwo Mazowieckie 2007-2013.
Przedmiotowy wniosek został poddany pierwszej ocenie merytorycznej, w wyniku której nie przeszedł on pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. MJWPU poinformowała o tym wnioskodawcę, dołączając kartę oceny merytorycznej i pouczając o prawie złożenia środka odwoławczego w postaci protestu.
Wnioskodawca złożył do MJWPU protest, w którym nie zgodził się z oceną III Eksperta w zakresie oceny wykonalności projektu – kryterium 1, 2, 3 i 4.
Organ (MJWPU) po rozpatrzeniu protestu wnioskodawcy stwierdził, że nie został on uwzględniony i przekazał skarżącemu swoje stanowisko w piśmie z [...] marca 2013 r. Jak wskazała MJWPU, ze względu na rozbieżność ocen dokonanych przez Oceniających został powołany III Ekspert. Wybór ten wynikał z § 25 ust. 3 Regulaminu, tj. W przypadku rozbieżności ocen na etapie oceny wykonalności, gdy jeden z ekspertów ocenia pozytywnie, a drugi negatywnie ("0" i "1"), wniosek jest oceniany przez trzeciego wylosowanego eksperta. Ocena trzeciego eksperta była ostateczna i wiążąca, wobec powyższego instytucja pozostawiła bez rozpatrzenia protest dotyczący oceny I Eksperta.
MJWPU stwierdziła, że uwzględnienie zarzutu Protestującego dotyczącego kryterium nr 3 oraz 4 nie zmienia końcowego wyniku oceny wykonalności. Ocena wykonalności jest oceną 0 - 1 i tylko pozytywna ocena wszystkich kryteriów uprawnia do przejścia do następnego etapu oceny. Brak było możliwości przywrócenia wniosku do ponownej oceny wykonalności, bowiem Instytucja rozpatrująca protest nie znalazła podstaw do uznania oceny III Eksperta w kryterium nr 1 oraz 2 za przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Wniosek zawierał istotne błędy, które uniemożliwiają dokonanie pozytywnej oceny wykonalności.
W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego pisma i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę wskazał, że ocena Sądu sprowadza się do oceny zgodności postępowania MJWPU z:
- 1) ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;
- 2) szczegółowym opisem priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 stanowiącym załącznik do uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego Nr 1044/363/14 z 15 lipca 2014 r.;
- 3) regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 stanowiącym załącznik do uchwały Nr 702/349/14 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 20 maja 2014 r.;
- 4) procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego Nr 1043/363/14 z 15 lipca 2014 r;
- 5) regulaminem konkursu nr RPOWM/1.5/1/2014 (konkurs zamknięty bez preselekcji).
Zgodnie z § 22 ust. 4 regulaminu oceny ocena wykonalności jest oceną "0/1" i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wykonalności wyklucza projekt z dalszej oceny.
Ekspert zobowiązany jest do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach oraz do wyczerpującego uzasadnienia końcowego sformułowanego w sposób jasny, przejrzysty i niepozostawiający wątpliwości co do wyniku oceny oraz prawidłowości i rzetelności jej przeprowadzenia. Ekspert jest zobowiązany do wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia końcowej oceny wniosku w zawartej w KOM rubryce "Uzasadnienie końcowe". Uzasadnienie końcowe powinno się składać z minimum 10 zdań (§ 23 ust. 3 i 4 regulaminu oceny). Na podstawie § 25 ust. 3 regulaminu w przypadku rozbieżności ocen na etapie oceny wykonalności, gdy jeden z ekspertów ocenia pozytywnie, a drugi negatywnie ("0" i "1"), wniosek jest oceniany przez trzeciego wylosowanego eksperta. Ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 Procedury odwoławczej w wyniku rozpatrzenia protestu MJWPU przekazuje wnioskodawcy pisemną informację zawierającą w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem.
W ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż zaskarżona ocena nie została należycie uzasadniona. W uzasadnieniu zaskarżonego pisma wskazano bardzo lakoniczne, dlaczego uznano za niezasadny protest odnośnie oceny w zakresie kryterium nr 1 – Wykonalność finansowa oraz kryterium nr 2 – Efektywność projektu.
Zdaniem Sądu dokonana przez MJWPU analiza zarzutów - w zakwestionowanych kryteriach winna być przeprowadzona w sposób rzetelny i prawidłowy i odnosić się w sposób szczegółowy do argumentów podniesionych w proteście z uwzględnieniem zapisów zawartych w dokumentacji projektu, z powołaniem się na zasady dokonywania oceny zawarte w Uszczegółowieniu RPO WM. Należy wskazać w powyższym kontekście, iż organ ograniczył się do zacytowania uzasadnienia zawartego w części D KOM oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na pytanie 1 zawarte w KOM. W ocenie Sądu, stwierdzenia takie jak: "podstawowe błędy świadczące o braku odpowiednich zasobów do zrealizowania projektu" oraz "brak możliwości oceny wskaźników finansowych" ze względu na skrótowość argumentacji uniemożliwiają rzetelną kontrolę dokonanej oceny. Takie działanie nie spełnia wymogów prawa przewidzianych art. 30b ust. 9 pkt 1 u.z.p.p.r., zgodnie z którym informacja o wyniku rozpatrzenia protestu winna zawierać uzasadnienie.
Również uszczegółowienie oceny eksperta zawarte w odpowiedzi na pytanie 1 przy braku odniesienia się do konkretnych podanych w proteście zapisów wniosku ze wskazaniem czy i dlaczego, w ocenie organu, nie dowodzą one spełnienia kryterium nr 1 i 2 uzasadnia, iż zaskarżona informacja o treści przyjętej przez organ uchyla się kontroli Sądu.
Zatem na etapie ponownego badania sprawy (po wniesionym proteście), beneficjent powinien uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu, winien uzyskać ocenę ze szczegółową, jasną, rzetelną i przejrzystą analizą oceny dodatkowego eksperta uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno eksperta, jak i wnioskodawcy. Informacja podlegająca ocenie sądu administracyjnego musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Tylko wówczas sąd administracyjny może odnosić się do zarzutów skargi i ocenić czy tak przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem.
Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 30b ust. 9 pkt 1 u.z.p.p.r. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tej regulacji, sprowadzające się do przyjęcia, że informacja MJWPU z dnia [...] marca 2015 r. o rozpatrzeniu protestu, nie zawiera uzasadnienia, przez co uchyla się kontroli Sądu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej MJWPU wskazała, że wniesiony przez Wnioskodawcę protest od negatywnej oceny wykonalności został negatywnie rozpatrzony w zakresie kryterium nr 1 Wykonalność finansowa i kryterium nr 2 Efektywność projektu, co w rezultacie dało negatywne rozpatrzenie protestu od negatywnej oceny wykonalności.
W Kryterium 1 III Ekspert wskazał, cyt.: Analiza finansowa i ekonomiczna sporządzona w sposób niepozwalający na ocenę sytuacji finansowej przedsiębiorstwa, oraz efektywności ekonomicznej projektu. Podstawowe błędy świadczące o braku odpowiednich zasobów do zrealizowania projektu, natomiast w kryterium 2 w Karcie czytamy, cyt.: Ze względu na błędną prognozę finansową brak możliwości oceny wskaźników. Brak możliwości oceny zasadności ekonomicznej projektu, ze względu na błędy w prognozie finansowej. Brak możliwości oceny wskaźników finansowych.
Wnioskodawca nie poprawił dokumentacji projektowej zgodnie ze wskazówkami I i II Eksperta, stąd Oceniający nr III nie kierował projektu do kolejnej oceny. Błędy po stronie Wnioskodawcy były na tyle istotne, że nie pozwoliły na pozytywną ocenę wykonalności, która jest oceną "0/1" (niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów skutkuje odrzuceniem projektu). Ocena wykonalności ma potwierdzić, że projekty z listy rankingowej są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym oraz ew. innym względem, wskazanym w załączniku nr 5 do Uszczegółowienia RPO WM. Każde z kryteriów weryfikowane jest w odniesieniu do konkretnych informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach, zgodnie z INSTRUKCJĄ WYPEŁNIANIA Wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM), a zadaniem Wnioskodawcy jest precyzyjne, dokładne i jasne wskazanie informacji we wniosku, które nie będą budziły wątpliwości Ekspertów podczas oceny.
Pomimo zwrócenia się do wnioskodawcy o korektę, prognoza finansowa zdaniem oceniającego nadal dokonana została niewłaściwie i zawierała podstawowe błędy. W związku z powyższym niemożliwe było inne rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny wykonalności projektu, a których to okoliczności nie rozpatrywał łącznie Sąd I Instancji, co legło u podstaw wyrokowania.
Zdaniem MJWPU ocena wniosku została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi (Szczegółowy Opis Priorytetów RPOWM 2007-2013, Regulamin oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na ocenie poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując, że Sąd I instancji naruszył art. 30b ust. 9 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji zawartej w tym przepisie, sprowadzające się do przyjęcia, że informacja MJWPU z dnia 13 marca 2015 r. o rozpatrzeniu protestu nie zawiera uzasadnienia, przez co uchyla się kontroli sądu.
Przechodząc do oceny postawionego zarzutu przypomnieć należy, że wymieniony w zarzucie skargi kasacyjnej art. 30b ust. 9 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że "właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. Formułując zarzut kasacyjny strona skarżąca twierdzi, że Sąd I instancji uznał, iż informacja MJWPU nie zawiera uzasadnienia. Jednakże analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten zarzucił MJWPU brak uzasadnienia udzielonej B. Sp. z o.o. informacji w przedmiocie wniesionego protestu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt GSK 1051/13) zaznaczył, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje.
Uzasadnienie musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Natomiast instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach oceny merytorycznej, jak i skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Sąd I instancji uznał, że wynik rozpatrzenia protestu powyższych wymogów nie spełnia. Dokonana przez MJWPU analiza zarzutów nie odnosi się bowiem w sposób szczegółowy do argumentów podniesionych w proteście z uwzględnieniem zapisów zawartych w dokumentacji projektu, z powołaniem się na zasady dokonywania oceny zawarte w Uszczegółowieniu RPO WM. Jako trafne należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że organ ograniczył się do zacytowania uzasadnienia zawartego w części D KOM oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na pytanie 1 zawarte w KOM.
Zaś stwierdzenie takie jak: "podstawowe błędy świadczące o braku odpowiednich zasobów do realizowania projektu" oraz "brak możliwości oceny wskaźników finansowych" uniemożliwiają rzetelną kontrolę oceny. Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że MJWPU rozpatrując protest ograniczyła się do bardzo zwięzłego uzasadnienia, bez odniesienia się do stanowiska zawartego w kartach ocen merytorycznych, a w szczególności bez odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Spółkę w złożonym proteście. Brak własnej analizy podmiotu rozpatrującego protest w zakresie stanowiska wnioskującej Spółki i oceniających dokumentację ekspertów czyni zasadnym stanowisko Sądu I instancji w zakresie naruszenia wskazanych przez ten Sąd reguł procedowania. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen ekspertów.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji zarzucił MJWPU, iż informacja skierowana do Spółki 13 marca 2015 r. nie zawiera uzasadnienia. Jednak jak wynika z analizy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nie chodzi o brak uzasadnienia, a o brak wyczerpującego uzasadnienia informacji, czyli takiego, które precyzyjnie wyjaśnia beneficjentowi przyczyny nieuwzględnienia protestu, w tym jasną, rzetelną i przejrzystą ocenę dodatkowego eksperta uwzględniającą zarzuty oraz uwagi zarówno eksperta, jak i wnioskodawcy. Dodać należy, że już sama argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest znacznie obszerniejsza niż uzasadnienie informacji w przedmiocie oceny wniosku Spółki, co dowodzi, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż wynik rozpatrzenia protestu zawiera ogólnikowe uzasadnienie.
Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.