Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 310/25, oddalił skargę S. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 7 marca 2025 r. nr SKO.DP.4114.29.457.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I
W dniu 13 stycznia 2021 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. A. w R. W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez samowolne umieszczenie dwustronnej reklamy o treści "[...]" o wymiarach 2,60 m × 5,10 m.
Pismem z tego dnia Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w Radomiu zawiadomił S.U. (dalej: skarżący, strona) o wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.
W toku postępowania organ zgromadził materiał dowodowy dotyczący usytuowania reklamy względem granic pasa drogowego oraz okresu jej pozostawania w pasie drogowym, obejmujący m.in. protokół kontroli z dnia 13 stycznia 2021 r., dokumentację fotograficzną oraz dokumentację z kontroli przeprowadzonych 27 stycznia, 2 lutego, 9 lutego i 18 lutego 2021 r. Z ustaleń tych wynikało, że reklama pozostawała w tym samym miejscu przez cały okres objęty postępowaniem, natomiast jej usunięcie stwierdzono dopiero podczas kontroli w dniu 24 lutego 2021 r.
Decyzją z dnia 14 września 2022 r. Prezydent Miasta Radomia wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 16.707,60 zł z tytułu zajęcia bez wymaganego zezwolenia ww. pasa drogowego pod umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 2,60 m × 5,10 m w okresie od 13 stycznia do 23 lutego 2021 r., tj. przez 42 dni.
Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy.
W wyniku wniesionej przez skarżącego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 71/23 (dalej: wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2023 r. lub wyrok w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 71/23), uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
WSA w cyt. wyroku stwierdził, że nie sposób rzetelnie zweryfikować w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji powierzchni zajętego pasa drogowego, okresu zajęcia i czy zajęta powierzchnia stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Organy nie wykazały granic pasa drogowego drogi gminnej działki nr [...] ul. A. w R., względem działki stanowiącej własność skarżącego, na której umieszczono reklamę. W tym zakresie WSA za niewystarczające uznał powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". Stwierdzenia organów obu instancji, że granice pasa drogowego wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, książki drogi, wypisu z rejestru gruntów oraz w szczególności wydruku z programu Geo-Info wykonanego na potrzeby niniejszego postępowania z zaznaczonym miejscem usytuowania tablicy reklamowej i granic pasa drogowego, w ocenie Sądu były niewystarczające dowodowo.
W rezultacie Sąd I instancji zobowiązał organy do prawidłowego ustalenia wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia, a przede wszystkim ustalenia, czy tablice reklamowe były usytuowane w pasie drogowym.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe, gromadząc mapę zasadniczą w skali 1:500 poświadczoną za zgodność z materiałami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z opinią sporządzoną przez uprawnionego geodetę M. B. Opinia, opracowana na podstawie książki drogi oraz inwentaryzacji powykonawczej, zawierała załącznik graficzny przedstawiający granice pasa drogowego, lokalizację reklamy oraz miejsce kolizji reklamy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy.
Decyzją z dnia 9 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Radomia ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną, tym razem w wysokości 16.384,03 zł, za nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o wymiarach 2,52 m × 5,16 m w okresie od 13 stycznia do 23 lutego 2021 r., tj. przez 42 dni.
Decyzją z dnia 7 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2, 2a i 2c tej ustawy. Następnie przywołał art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, wskazując, że sprawa dotyczy umieszczenia reklamy w pasie drogowym.
SKO wyjaśniło, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wykonał zalecenia wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 22.06.2023 r., uzupełniając materiał dowodowy o mapę zasadniczą w skali 1:500, potwierdzoną za zgodność z materiałami państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wraz z opinią geodety uprawnionego mgr inż. M. B. dotyczącą zajęcia przez reklamę pasa drogowego ul. A. w R. Opinia została sporządzona na podstawie książki drogi oraz inwentaryzacji powykonawczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 stycznia 2021 r. Na załączniku graficznym zaznaczono przebieg granic pasa drogowego oraz lokalizację reklamy, wskazując jednoznacznie kolizję reklamy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy.
W ocenie organu II instancji opinia geodety stanowiła jednoznaczny dowód potwierdzający umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ odwoławczy zgodził się, że w chwili sporządzania opinii reklama nie znajdowała się już w pasie drogowym, co uniemożliwiało dokonanie pomiaru w terenie, jednak nie wykluczało ustalenia jej wcześniejszego usytuowania. Wskazał, że reklama posiadała znaczne gabaryty, była posadowiona na betonowych stopach zinwentaryzowanych jeszcze przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, a inwentaryzacja powykonawcza umożliwiała odtworzenie jej lokalizacji. Zdaniem SKO podważanie opinii geodety przez skarżącego miało charakter gołosłowny i nie zostało poparte żadnym przeciwdowodem.
Kolegium uznało również za prawidłowe ustalenia dotyczące okresu zajęcia pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego z przedłożonych fotografii nie wynikało, że reklama została usunięta już 13 stycznia 2021 r. Organ zwrócił uwagę, że w piśmie z 28 maja 2021 r. skarżący wskazał, iż po otrzymaniu pisma zlecił usunięcie reklamy 1 6 lutego 2020 r., a wykonanie polecenia sprawdził 18 lutego 2020 r., podczas gdy postępowanie wszczęto dopiero 13 stycznia 2021 r. Ponadto, kontrole przeprowadzone 27 stycznia, 2 lutego, 9 lutego i 18 lutego 2021 r. potwierdziły, że reklama nadal znajdowała się w pasie drogowym, natomiast jej usunięcie stwierdzono dopiero podczas kontroli 24 lutego 2021 r. W kierowanych do skarżącego pismach organ wzywał go do wskazania rzeczywistej daty demontażu reklamy, informując, że w przypadku braku takich informacji kara zostanie naliczona za okres od wszczęcia postępowania do 23 lutego 2021 r.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w piśmie z dnia 12 listopada 2024 r. skarżący podał wymiary reklamy wynoszące 252 cm × 516 cm. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 81a § 1 k.p.a., organ pierwszej I przyjął te wymiary na korzyść strony. W ocenie Kolegium okoliczność ta nie podważała jednak pozostałych ustaleń dotyczących lokalizacji reklamy ani okresu zajęcia pasa drogowego, wynikających z pozostałego materiału dowodowego.
W konsekwencji, Kolegium uznało, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, iż reklama została umieszczona w granicach pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, co uzasadniało zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i utrzymanie w mocy I organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę strony - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. W szczególności Sąd I instancji zaznaczył, że organy wykonały zalecenia Sądu wynikające z uprzedniego wyroku w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 71/23.
WSA wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 ustawy o drogach publicznych, z których wynika obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w razie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji przypomniał również sposób ustalania wysokości opłaty stanowiącej podstawę wymiaru kary oraz definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 tej ustawy.
Następnie, WSA wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie, czy doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, co wymagało wyjaśnienia przebiegu granic pasa drogowego, ustalenia, czy reklama znajdowała się w jego granicach, określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, okresu zajęcia oraz podmiotu odpowiedzialnego za dokonanie tego zajęcia. Okoliczności te powinny zostać ustalone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.).
W ocenie WSA organy sprostały tym wymaganiom. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organy wykonały zalecenia wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 22.06.2023 r., uzupełniając postępowanie dowodowe i usuwając uchybienia wskazane w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na prawidłowe ustalenie powierzchni spornej reklamy, jej usytuowania względem granic pasa drogowego oraz okresu pozostawania w pasie drogowym.
WSA zaakcentował stanowisko SKO, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zgromadził kompletny materiał dowodowy obejmujący opinię geodety uprawnionego M. B. wraz z załącznikiem graficznym sporządzonym na mapie zasadniczej, książkę drogi, wypis z rejestru gruntów, dokumentację fotograficzną, protokół kontroli z dnia 13 stycznia 2021 r., protokoły kolejnych kontroli oraz pisma składane przez stronę w toku postępowania administracyjnego.
WSA podkreślił, że ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane z innymi dokumentami (dowodami) czy informacjami (pisma) łącznie, stanowią pełny obraz w sprawie i przyczyniają się do jej wyjaśnienia.
Dlatego, biorąc pod uwagę powyższe, WSA doszedł do przekonania, że reklama była usytuowana w kolizji z pasem drogowym, co jednoznacznie potwierdziła opinia geodety. Natomiast okoliczność, że w chwili sporządzania opinii reklama została już usunięta, nie przekreślała jej wartości dowodowej. Opinia została bowiem sporządzona na podstawie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, książki drogi oraz inwentaryzacji powykonawczej, a reklama była obiektem o znacznych gabarytach, posadowionym na betonowych stopach, których lokalizacja została wcześniej zinwentaryzowana. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że brak możliwości dokonania pomiaru w terenie uniemożliwiał ustalenie wcześniejszego położenia reklamy. WSA uznał jednocześnie, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów mogących skutecznie podważyć wnioski wynikające z opinii geodety.
Ponadto, odwołując się do orzecznictwa NSA, wskazał, że dla ustalenia przebiegu pasa drogowego wystarczającym dowodem jest mapa zasadnicza, stanowiąca dokument urzędowy odzwierciedlający dane ewidencyjne, a przepisy postępowania administracyjnego nie wymagają każdorazowego przeprowadzania odrębnych prac geodezyjno-kartograficznych dla wykazania zajęcia pasa drogowego.
Odnosząc się do ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego, Sąd I instancji uznał, że został on prawidłowo określony na podstawie protokołów i notatek sporządzonych podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 13 stycznia, 27 stycznia, 2 lutego, 9 lutego i 18 lutego 2021 r., a także dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas tych czynności. Zdaniem WSA okoliczność, iż dokumenty te zostały sporządzone bez udziału skarżącego, nie pozbawia ich waloru dowodowego, skoro ich treść znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, w szczególności w opinii geodety, mapie zasadniczej oraz dokumentacji geodezyjnej.
WSA nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej przesunięcia reklamy poza pas drogowy już w dniu 13 stycznia 2021 r. Wskazał, że twierdzenia te pozostają w sprzeczności z treścią pisma skarżącego z dnia 28 maja 2021 r., w którym podał on odmienne daty wydania polecenia usunięcia reklam. W ocenie WSA, nawet przy założeniu, że w piśmie tym doszło jedynie do omyłkowego wskazania roku 2020 zamiast 2021, jego treść pozostaje niezgodna z oświadczeniem złożonym przez skarżącego na rozprawie, zgodnie z którym po dniu 13 stycznia 2021 r. banery nie znajdowały się już w pasie drogowym. Rozbieżności te, zdaniem Sądu I instancji, podważały wiarygodność wyjaśnień skarżącego i nie mogły skutecznie podważyć ustaleń organów dotyczących okresu zajęcia pasa drogowego.
W konsekwencji, WSA uznał, że przebieg granic pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy zostały ustalone w sposób jednoznaczny i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania, jak domagał się skarżący, ani do przyjęcia, że organy nie wykonały zaleceń wynikających z wcześniejszego wyroku WSA w Warszawie z 22.06.2023 r.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, polegającą na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom i dowodom, że skarżący zajął pas drogowy, mimo tego, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy na to nie pozwalał;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:
- - art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji zaniechania przez organy obu instancji czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z przesłuchania w charakterze świadków J. D. i J. S., którzy na pisemne zlecenie S. U. dokonywali przesunięć reklam;
- - art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji dokonania przez organy administracji dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, nie spełniającej wymogów przepisów prawa procesowego w szczególności poprzez oparcie wydanej decyzji na nie pełnym materialne dowodowym, co nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, to jest umiejscowienia reklamy względem pasa drogowego w poszczególnych okresach czasu;
- - 81a §1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji nie zastosowanie wskazanych przepisów w zakresie miejsca usytuowania reklam i czasu, w jakim znajdowały się one w danych miejscach.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok WSA z dnia 11 września 2025 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 310/25, który oddalił skargę strony. Zaskarżony wyrok WSA zapadł po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy, których decyzje wydane w I i w II instancji zostały uchylone na mocy wcześniejszego wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 71/23 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Nie można uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w błędnej ocenie stanu faktycznego, polegającej na uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom i dowodom, że skarżący zajął pas drogowy, mimo tego, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy na to nie pozwalał.
Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że sąd II instancji nie może się merytorycznie ustosunkować do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji oraz nie wskazał na jakiekolwiek wady uzasadnienia Sądu I instancji ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu.
Natomiast, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie przywołał w skardze kasacyjnej żadnego argumentu, który mógłby podważyć dokonaną w ten sposób ocenę, a tym samym przemawiać na rzecz uwzględnienia tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej za pomocą tego zarzutu w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W tym kontekście, wymaga wyjaśnienia, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).
Oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że organy administracji nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, w szczególności strona skarżąca wywodzi, że organy powinny były przeprowadzić dowód z przesłuchania J. D. i J. S., którzy wykonywali czynności związane z przestawianiem reklamy, a zaniechanie tego dowodu uniemożliwiło wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie NSA zarzucane przepisy nie zostały naruszone przez organy, co trafnie zaznaczył Sąd I instancji.
Ponadto, odnosząc się do tych zarzutów, przypomnieć należy, że organy - ponownie rozpoznając sprawę, jak również WSA kontrolujący ich decyzje - byli związani wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w sprawie VIII SA/Wa 71/23. W sformułowanych zaleceniach WSA nie wskazał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania J. D. i J. S., którzy wykonywali czynności związane z przestawianiem reklamy, dlatego też organy tych dowodów nie przeprowadziły.
Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że organy nie pominęły bowiem okoliczności związanych z przestawianiem reklamy. Dysponowały zarówno dokumentem obejmującym zlecenie jej przestawienia, jak i stanowiskiem strony odnoszącym się do tej kwestii, a okoliczności te zostały uwzględnione przy ocenie całokształtu materiału dowodowego.
Nie można również podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że WSA błędnie ocenił znaczenie pisma skarżącego z dnia 28 maja 2021 r. oraz wywiódł z jego treści wnioski podważające wiarygodność twierdzeń skarżącego co do daty przestawienia reklamy. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wyjaśnił, że twierdzenia strony dotyczące daty usunięcia reklamy pozostawały w sprzeczności z wynikami kolejnych kontroli pasa drogowego przeprowadzonych w dniach 27 stycznia, 2 lutego, 9 lutego i 18 lutego 2021 r., podczas których nadal stwierdzano zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Natomiast jej usunięcie odnotowano dopiero w trakcie kontroli z dnia 24 lutego 2021 r. Z tych względów WSA za organami nie podzielił twierdzeń strony co do daty przestawienia reklamy.
Trafnie również WSA uznał, że twierdzenie skarżącego, iż reklama została przesunięta już w dniu 13 stycznia 2021 r., pozostaje w kolizji z treścią ww. pisma z dnia 28 maja 2021 r., w którym skarżący wskazał odmienne daty polecenia usunięcia reklamy. Ocena ta prowadziła do uzasadnionego wniosku, że wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie nie zasługują na przyznanie im waloru wiarygodności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stawisko Sądu I instancji, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy, wykonując tym samym wskazania zawarte wyroku w sprawie VIII SA/Wa 71/23. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło na prawidłowe ustalenie powierzchni spornej reklamy, jej usytuowania względem granic pasa drogowego oraz okresu pozostawania w pasie drogowym. Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o opinię sporządzoną przez uprawnionego geodetę wraz z dokumentacją geodezyjną, pozwalającą na jednoznaczne określenie przebiegu granic pasa drogowego oraz usytuowania reklamy względem tych granic. Dowód ten został następnie oceniony łącznie z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie, obejmującym dokumentację fotograficzną, dokumenty sporządzone podczas kontroli pasa drogowego, książkę drogi, wypis z rejestru gruntów, wydruk mapy zasadniczej, która stanowi dokument urzędowy oraz inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.
Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony po ponownym rozpoznaniu sprawy nie był tożsamy z materiałem ocenianym w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w sprawie VIII SA/Wa 71/23, a wskazane w tym wyroku braki postępowania dowodowego zostały przez organy usunięte.
W konsekwencji, nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji nie zastosowania wskazanych przepisów w zakresie miejsca usytuowania reklam i czasu, w jakim znajdowały się one w danych miejscach.
Należy przypomnieć, że skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, iż organ dokonał oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, tj. z pominięciem części zgromadzonych dowodów, bez ich wzajemnego powiązania albo z naruszeniem zasad logiki lub doświadczenia życiowego. Skarga kasacyjna takich uchybień nie wykazuje. W przeważającej mierze stanowi polemikę z oceną dowodów dokonaną przez organy administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, przedstawiając własną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego. Tego rodzaju argumentacja nie jest jednak wystarczająca do podważenia oceny dowodów dokonanej zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 k.p.a.
Nie można również podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego materiał dowodowy został uznany za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy - pomimo wcześniejszego wyroku uchylającego decyzje organów. Autor skargi kasacyjnej pomija, że podstawą uchylenia wcześniejszych decyzji nie było zakwestionowanie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, lecz stwierdzenie konieczności jego uzupełnienia w zakresie umożliwiającym jednoznaczne ustalenie przebiegu granic pasa drogowego oraz położenia reklamy względem tych granic. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy wykonały wskazania zawarte w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., uzupełniając postępowanie właśnie o dowody, których wcześniej brakowało. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na dokonanie ustaleń faktycznych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Nietrafny jest także zarzut dotyczący oceny opinii geodety, co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA przypisał temu dowodowi decydujące znaczenie w oderwaniu od pozostałego materiału dowodowego. Przeciwnie, WSA wyraźnie przyjął, że opinia ta podlegała ocenie łącznie z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, tj. w szczególności z mapą zasadniczą oraz dokumentacją geodezyjną i dopiero ich wzajemna analiza pozwalała na ustalenie przebiegu granic pasa drogowego, usytuowania reklamy oraz zakresu zajęcia pasa drogowego.
Nie można również podzielić zarzutu, że Sąd nie odniósł się do argumentów strony dotyczących wartości dowodowej opinii geodety. Okoliczność, że WSA nie podzielił stanowiska skarżącego, nie oznacza, że argumenty te zostały pominięte.
Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji niezastosowania tego przepisu w zakresie miejsca usytuowania reklam i czasu, w jakim znajdowały się one w danych miejscach.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Zatem przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. To zaś nie występowało w rozpoznawanej sprawie. Nie występowały bowiem niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego odnośnie miejsca i czasu usytuowania reklamy. Ponadto, przepis ten nie odnosi się również do przypadków, w których strona skarżąca kwestionuje ocenę zgromadzonych dowodów lub prezentuje własną wersję ustaleń faktycznych, nie wykazując jednocześnie takich wątpliwości faktycznych, których nie można było usunąć przy wykorzystaniu dostępnych środków dowodowych.
Już tylko na marginesie należy dodać, że organy zastosowały przepis art. 81a § 1 k.p.a. i przyjęły wymiary reklamy, które wskazała w postępowaniu strona skarżąca, czego wydaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a § 1 k.p.a., zaś zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do dokonania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.