Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 373/12 oddalił skargę D. R. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z 2 stycznia 2012 r., nr... którym organ ten - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z 12 października 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
T. P. S.A. pismem z 27 maja 2011 r. wystąpiła do Prezesa UKE o wydanie decyzji o dostępie telekomunikacyjnym regulującym zasady czasowego utrzymania dostępu telekomunikacyjnego przez T. P. S.A. na rzecz D. R. S.A. w zakresie potrzebnym do zapewnienia ochrony interesów abonentów, którym świadczone są usługi telekomunikacyjne dzięki usługom hurtowym dostarczanym przez T. P. S.A. na rzecz D. R. S.A. na podstawie umowy z dnia 30 października 2002 o połączeniu sieci. Następnie pismem z 1 czerwca 2011 r. T. P. S.A. zmodyfikowała swój wniosek wnosząc o wydanie decyzji zastępującej porozumienie pomiędzy T. P. S.A. a D. R. S.A. i wyjaśniła, że decyzja powinna mieć kształt odpowiadający rozwiązaniom opisanym w pierwotnym wniosku oraz załączonym do niego projekcie aneksu, który aktualnie winien być określany pojęciem porozumienia.
D. R. S.A. w piśmie z 15 czerwca 2011 r. przedstawiła stanowisko w sprawie, podnosząc, że brak jest podstaw do wydania decyzji o dostępie telekomunikacyjnym, gdyż umowa z 30 października 2002 r. w dalszym ciągu obowiązuje i strony są nią związane. D. R. S.A. podała, że pomiędzy stronami toczy się postępowanie sądowe z powództwa D. R. S.A. przeciwko T. P. S.A. o ustalenie, że T. P. S.A. nie przysługuje prawo rozwiązania za wypowiedzeniem wspomnianej umowy, z przyczyn opisanych w oświadczeniach T. P. S.A. (sygn. akt XX GC 140/11). W toku postępowania organ ustalił, że 29 marca 2011 r. T. P. S.A. złożyła wobec skarżącej spółki oświadczenia o rozwiązaniu wspomnianej umowy z 30 października 2002 r. z dniem 31 maja 2011 r.
W tym stanie rzeczy Prezes UKE postanowieniem z 12 października 2011 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem T.P. S.A.
D. R. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes UKE postanowieniem z 2 stycznia 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem Prezesa UKE, rozpatrzenie wniosku z dnia 27 maja 2011 r. wymaga uprzedniego orzeczenia przez sąd powszechny o skuteczności wypowiedzenia umowy z 30 października 2002 r. przez T. P. S.A., a co za tym idzie o funkcjonowaniu lub też wyeliminowaniu z obrotu prawnego wspomnianej umowy. Prezes UKE stwierdził, że nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sporu, czy nastąpiły umowne przesłanki do złożenia przez T. P. S.A. oświadczenia o wypowiedzeniu umowy z 30 października 2002 r. oraz czy po jego złożeniu nastąpiło jej skuteczne rozwiązanie. Kwestia ta, jak i związana z nią sprawa sądowa z powództwa skarżącej spółki, stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Prezes UKE prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie dotyczące istnienia stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o połączeniu sieci stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) elementem stanu faktycznego jest ustalenie, czy strony zawarły umowę o dostępie telekomunikacyjnym i czy umowa ta nadal obowiązuje. Umowa o dostępie telekomunikacyjnym ma charakter cywilnoprawny. Spór dotyczący kwestii istnienia bądź nieistnienia umowy oraz skuteczności jej wypowiedzenia jest sporem z zakresu prawa cywilnego, zaś sprawa, w której ma być rozstrzygnięty taki spór jest sprawą cywilną (sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 § 1 in principio k.p.c., do rozpoznania takiej sprawy właściwa jest droga sądowa, chyba że należy ona do właściwości sądu szczególnego (art. 2 § 1 in fine) lub przepisem szczególnym przekazana została do właściwości innego organu (art. 2 § 3 k.p.c.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żaden z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie daje podstawy do rozstrzygania omawianego sporu cywilnoprawnego Prezesowi UKE. Zawarte w ustawie - Prawo telekomunikacyjne przepisy dopuszczające ingerencję organów administracji publicznej w zakres wolności kontraktowej stron przez kształtowanie w sposób władczy treści stosunków umownych szczegółowo określają ramy takiej ingerencji i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z uwagi na to Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest możliwości domagania się rozstrzygnięcia wymienionego sporu przez organ administracji.
W ocenie Sądu, uprawnienie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sporu nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej, z treści art. 199 ust. 1 i art. 192 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Stosownie do art. 199 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne Prezes UKE jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwości lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. Z kolei zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo telekomunikacyjne do zakresu działania Prezesa UKE należy w szczególności rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie właściwości Prezesa UKE. Skarżąca w oparciu o wymienione przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne błędnie wywodzi o kompetencjach Prezesa UKE do stwierdzenia naruszenia postanowień umowy i w konsekwencji stwierdzenia bezskuteczności jej wypowiedzenia. Sąd podkreślił, że spór związany z obowiązywaniem umowy ma charakter cywilnoprawny zaś Prezes UKE nie ma prawa do ingerencji w stosunki cywilnoprawne.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena, czy umowa nadal funkcjonuje w obrocie prawnym należy do sądu powszechnego. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym przedmiocie jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania wniosku T. P. S.A. w postępowaniu administracyjnym, a więc stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
D. R. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Prezesa UKE w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania wskazane w art. 97 § 1pkt 4 k.p.a.;
- 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a w szczególności: art. 199 ust.1 i art. 192 ust.1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez niezastosowanie w sprawie;
- 3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "zagadnienie wstępne" występującego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w wyniku tego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota problemu występującego w sprawie sprowadza się do kwestii dopuszczalności rozstrzygania przez Prezesa UKE o skuteczności wypowiedzenia umowy o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, a w konsekwencji o jej obowiązywaniu.
Umowa o dostępie telekomunikacyjnym zawierana pomiędzy operatorem publicznej sieci telekomunikacyjnej a innym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym lub podmiotem, o którym mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8 ustawy ma charakter cywilnoprawny. Stosownie do art. 26a ustawy - Prawo telekomunikacyjne operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Jednocześnie w sytuacji, gdy operator publicznej sieci telekomunikacyjnej nie wywiązuje się z obowiązku wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy, Prezes UKE został wyposażony w kompetencję do kształtowania, za pomocą decyzji administracyjnej, treści stosunków cywilnoprawnych między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i decydowania o dopuszczalności istnienia tych stosunków w razie braku zgodnej woli stron w tym przedmiocie.
Zakres działania Prezesa UKE jako organu regulacyjnego określa art. 192 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, natomiast jego kompetencje w zakresie odnoszącym się do dostępu telekomunikacyjnego wynikają z określonych przepisów ustawy, m.in. art. 27 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29.
Postępowanie w sprawie wydania decyzji zastępującej umowę o dostępie telekomunikacyjnym jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. Uprawnienie Prezesa UKE do wydania decyzji zastępującej umowę stanowi wyjątek od zasady swobody działalności gospodarczej i taki stan rzeczy nakazuje przestrzeganie szczególnej reguły interpretacyjnej. Kompetencje organu wyraźnie określone w przepisach prawa muszą być odczytywane ściśle, gdyż część tych kompetencji dotyczy stosunków cywilnoprawnych, gdzie pierwszoplanową rolę odgrywa wola stron. Działanie organu w takich przypadkach, jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, jest wtórne, ponieważ Prezes UKE wkracza ze swoimi uprawnieniami dopiero w sytuacjach przewidzianych w przepisach prawa materialnego i tylko w ramach kompetencji wyraźnie tam wskazanych. Te same zasady dotyczą zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym, o czym stanowi art. 30 ustawy – Prawo telekomunikacyjne.
Żaden przepis powołanej ustawy nie daje podstaw do rozstrzygania przez Prezesa UKE sporu cywilnoprawnego, jakim jest spór dotyczący istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego łączącego strony w postaci umowy o połączeniu sieci. Przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne dopuszczające ingerencję organów administracji publicznej w zakres wolności kontraktowej stron przez kształtowanie w sposób władczy treści stosunków umownych szczegółowo określają ramy takiej ingerencji. Możliwość wydania decyzji zastępującej umowę o dostępie telekomunikacyjnym uzależniona jest od tego czy taka umowa nie została już zawarta i obowiązuje strony. Przepisy ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie uprawniają Prezesa UKE do dokonywania wiążącej wykładni postanowień zawartej przez strony umowy, czy też rozstrzygania w sprawach obowiązywania umów.
Wobec tego organ ten nie jest również uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii, czy zawarcie aneksu do umowy z 30 października 2002 r. jest koniecznym warunkiem do jej rozwiązania, czy też treść aneksu powinna zostać uzgodniona w czasie od złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu umowy do jej rozwiązania, nadto czy nieuzgodnienie aneksu nie niweczy skutku w postaci rozwiązania umowy. Należy jeszcze raz podkreślić, że wydana przez Prezesa UKE decyzja powinna zamykać proces określenia stosunku zobowiązaniowego pomiędzy stronami (art. 28 ust. 8), a do tego warunkiem koniecznym jest ustalenie czy taki stosunek prawny już łączy strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne brak jest możliwości domagania się od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia polegającego na ustaleniu, czy umowa nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże strony. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie należy do sądu powszechnego.
W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 192 ust. 1 pkt 6 i art. 199 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Według skarżącej z powołanych przepisów wynika uprawnienie dla Prezesa UKE do rozstrzygania o obowiązywaniu umowy z 30 października 2002 r. W tym miejscu należy zauważyć, że w art. 192 ustawy – Prawo telekomunikacyjne określony został zakres działania Prezesa UKE, do którego należy między innymi rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi w zakresie właściwości Prezesa UKE (art. 192 ust. 1 pkt 6). Jak już wcześniej wyjaśniono do właściwości Prezesa UKE nie należy wykładnia postanowień umów zawartych między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, ani orzekanie o obowiązywaniu tych umów. Spory na tym tle powinny być rozpatrywane w postępowaniu przed sądem powszechnym z uwagi na ich cywilnoprawny charakter.
Powołany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną art. 199 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne odnosi się do zakresu działalności kontrolnej Prezesa UKE, do którego należy między innymi przestrzeganie przepisów z zakresu telekomunikacji. Postępowanie kontrolne prowadzone jest poza postępowaniem administracyjnym i w związku z tym powołany przepis nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie zmiany umowy o połączeniu sieci, które jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym. Innymi słowy Prezes UKE w postępowaniu prowadzonym według reguł określonych w k.p.a. nie może realizować uprawnień kontrolnych, w tym dokonywać czynności zmierzających do dokonania ustaleń w zakresie przestrzegania przepisów z zakresu telekomunikacji.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.
Wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego wyżej, odnoszącego się charakteru umowy zawartej przez strony, jak również kompetencji organu do kształtowania za pomocą decyzji administracyjnej treści stosunków cywilnoprawnych między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, rozstrzygnięcie sądu powszechnego jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania wniosku T. P. S.A. i stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie w sprawie decyzji zastępującej umowę. Z tych względów omawiany zarzut należało uznać za chybiony.
Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie, co obligowało Prezesa UKE do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z podanych przyczyn chybiony jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "zagadnienie wstępne", a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia wymaga, niezależnie od poprawności zakwalifikowania tego zarzutu do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., że omawiany zarzut w istocie stanowi powtórzenie zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., a zatem przedstawiona już ocena trafności zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przez Prezesa UKE art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozostaje aktualna.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).