Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r., w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał ustalenia zawarte w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] września 2013 r., zgodnie z którymi, skarżący złożył w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na 2012 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 18,09 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 14,47 ha.
Co do JPO w decyzji organu I instancji wskazano, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli na miejscu – przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2012 r. - wynosiła 17,43 ha. W przypadku UPO stwierdzona powierzchnia wynosiła 13,74 ha.
Wskazując na różnice procentowe między powierzchnią działek zadeklarowanych płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli organ I instancji pomniejszył płatność, opierając się na treści art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 65; dalej: Rozporządzenie Nr 1122/2009).
Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Zawyżenie powierzchni gruntów rolnych w zakresie JPO o 0,66 ha, a w zakresie UPO o 0,73 ha, dało różnice procentowe odpowiednio: 3,7866 % i 5,3130%. Zgodnie zaś z art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.
Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym obowiązkiem wnioskodawcy jest określenie we wniosku o przyznanie płatności powierzchni działek rolnych oraz wskazanie, na jakich działkach ewidencyjnych dana działka rolna jest położona.
Z raportu z kontroli na miejscu wynika, że w przypadku działek rolnych G i M zastosowano kod pokontrolny DR 50, oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice dziełek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją po wierzchni działki rolnej. W przypadku działki rolnej oznaczonej lit. M stwierdzono, że jest położona na działkach ewidencyjnych nr 37 (pow. 0,09 ha) i 36 (pow. 0,01 ha), z których działki nr 36 skarżący nie wskazał we wniosku o przyznanie płatności. Dlatego też, mimo łącznego pomiaru uprawy 0,10 ha, powierzchnia stwierdzona działki rolnej M wynosi 0,09 ha. Tym samym nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej kwalifikującej się otrzymania płatności wynoszącej 0,10 ha.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł J. W. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości wykluczenia z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, działki rolnej oznaczonej jako M. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, (...) (Dz. U. UE Nr L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s.
16) oraz zał. VII do rozporządzenia Komisji (WE) NR 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. U. UE Nr L 316 z 2009 r. s. 27), Sąd I instancji wywiódł, że płatność może być przyznana rolnikowi jedynie w stosunku do działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością i będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Przy tym działkę rolną stanowi zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw.
Tymczasem w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 23 sierpnia 2013 r. stwierdzono, że granice uprawy na działce M wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku. Inspektorzy, dokonując pomiarów działki M, stwierdzili, że działka ta położona jest na kilku działkach ewidencyjnych: nr 37 o (pow. 0,0862 ha), nr 36 (pow. 0,0088 ha) oraz nr 34 (pow. 0,0001 ha). Wyniki oględzin działek znajdują odzwierciedlenie w doręczonym skarżącemu protokole z czynności kontrolnych i dołączonym do niego materiale graficznym oraz w treści pisma z 10 października 2013 r. Biura Kontroli na Miejscu, Wydział ds. GIS, stanowiącym odpowiedź na wniosek o zweryfikowanie działek ewidencyjnych pod względem prawidłowości powierzchni działki rolnej przyjętej dla ustalonej dla danej działki referencyjnej powierzchni PEG.
Z uwagi na to, że działki ewidencyjnej o nr 36 skarżący nie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności, powierzchnia upraw stwierdzona na tej działce nie mogła być brana pod uwagę. Tym samym, mimo tego, że łączny pomiar uprawy wynosi 0,10 ha, to na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku wynosi mniej niż powierzchnia minimalna. Tym samym działka M nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej kwalifikującej się otrzymania płatności wynoszącej 0,10 ha. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości była więc redukcja powierzchni działki rolnej. Skarżący nie przedstawił dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia organów.
Z uwagi na to, że stwierdzona w takcie kontroli na miejscu różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 5,313 %, stosownie do art. 58 Rozporządzenia Nr 1122/2009 prawidłowo zastosowano obniżkę w wysokości odpowiadającej dwukrotności wykrytej różnicy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi mimo nierozpatrzenia przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, a więc naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), przez błędną ocenę legalności procesu rozpatrywania materiału dowodowego przez organ z punktu widzenia wymagań proceduralnych, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, iż działka rolna oznaczona lit. M położona jest na działkach ewidencyjnych nr 37 (o pow. 0,09 ha) i 36 (pow. 0,01), a co za tym idzie mimo łącznego pomiaru uprawy 0,10 ha, powierzchnia stwierdzona działki rolnej M wynosi 0,09 ha, tym samym nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do otrzymania płatności wynoszącej 0,10 ha, podczas gdy z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2012 r. wynika, że powierzchnia stwierdzona działki M wynosi 0,10 ha, natomiast tolerancja pomiaru GPS wynosi 0,02 ha, a co za tym idzie w przypadku uwzględnieniu przez organ tolerancji pomiaru, powierzchnia 0,01 ha działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 36 nie powinna być brana pod uwagę, zaś powierzchnia stwierdzona działki M powinna zostać określona jako 0,11 ha i obejmować jedynie działkę ewidencyjną o numerze 37; powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcia, że działka rolna M ma powierzchnię upraw 0,11 ha oraz położona jest na działce ewidencyjnej nr 37, zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, zaskarżona decyzja podlegałaby uchyleniu,
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 2a i 3 ustawy o płatnościach, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie płatności do działki rolnej uzależnione jest od zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności numerów działek ewidencyjnych, na których położona jest działka rolna, podczas gdy z zapisów ww. przepisu określającego przesłanki od spełnienia których uzależnione jest przyznanie płatności ten warunek nie wynika,
- 2) art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) (Dz. Urz. UE Nr L 316 z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.; dalej: Rozporządzenie Nr 1122/2009), przez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że elementem koniecznym wniosku o przyznanie płatności, wpływającym na kwalifikację danej działki rolnej do przyznania płatności, jest wskazanie wszystkich numerów działek ewidencyjnych, na których dana działka rolna jest położona, podczas gdy z ww. przepisu określającego treść pojedynczego wniosku nie wynika, że identyfikując daną działkę rolną we wniosku należy wskazać numery wszystkich działek ewidencyjnych, na których położona jest dana działka rolna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których została oparta, nie usprawiedliwiają bowiem wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Za skuteczny nie mógł być uznany zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 2a i 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z tym przepisem, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia przytoczył treść zacytowanego wyżej przepisu - dla wskazania określonych nim warunków przyznawania płatności. Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - z treści tegoż przepisu WSA nie wyprowadził wprost wniosku, że przyznanie płatności uzależnione jest od zadeklarowania we wniosku numerów ewidencyjnych działek, na których położona jest działka. Z prezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska wynika natomiast, że Sąd ten stwierdził, że działka M - zadeklarowana we wniosku jako działka ewidencyjna nr 37 - nie spełnia minimalnej powierzchni kwalifikującej się do otrzymania płatności tj. 0,10 ha.
Treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wskazuje natomiast jednoznacznie, że płatność przysługuje na wniosek i płatność ta ustalana jest jako iloczyn stawek i powierzchni kwalifikującej się do płatności (art. 7 ust. 4 pkt 1). Biorąc pod uwagę wprowadzony system monitorowania i kontroli składanych wniosków nie powinno budzić wątpliwości, że powierzchnia - płatności do której domaga się zainteresowany - musi być we wniosku zadeklarowana. Trafnie podnosi się zatem, że źródłem danych, dotyczących deklarowanych działek jest wniosek, a deklarowanie działek musi być zgodne z rzeczywistością. Kontrola sprowadza się do porównania stanu faktycznego z zadeklarowanym.
Istotnie, Sąd I instancji nie powołał art. 12 ust. 1 lit. d Rozporządzenia Nr 1122/2009. Przepis ten reguluje kwestię "treści pojedynczego wniosku" i zgodnie z nim pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię /.../, ich położenie /.../.
Treść powyższej regulacji, zdaniem składu orzekającego - odmiennie niż autora skargi kasacyjnej, potwierdza zatem, że skoro wniosek ma zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację zadeklarowanej działki, to w sytuacji gdy deklarowana działka położona jest na kilku działkach ewidencyjnych - konieczne jest wskazanie wszystkich tych działek, tak aby powierzchnia zadeklarowana była zgodna z sumą wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych. Nie można się bowiem zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, że wskazanie jednej z kilku działek ewidencyjnych, na których położona jest zadeklarowana działka, umożliwi organom ustalenie kwalifikowalności do pomocy. Stanowisko to wyprowadzane jest bowiem z gruntu błędnego założenia, że wniosek o przyznanie płatności ma charakter jedynie informacyjny.
W tym stanie rzeczy skoro - jak już wskazano - zadeklarowaną działkę M we wniosku zidentyfikowano z działką ewidencyjną nr 37, o powierzchni 0,09 ha, to zasadnie ustalono, że nie spełnia ona wymogu powierzchni 0,1 ha (art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009 oraz art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś ust. 2 pkt 1 i 2, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2).
W orzecznictwie z takiego unormowania trafnie wywodzi się zatem, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 810/11). Przy braku wniosków dowodowych strony organ ogranicza się w istocie do danych wynikających z wniosku.
Tym samym zarzut poczynienia ustaleń faktycznych z naruszeniem ww. przepisu nie jest trafny. Zauważyć w tym miejscu należy też, że w sprawie nie było kwestionowane, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr 37 wynosi ok. 0,09 ha (0,086) z tych względów odwoływanie się obecnie do tolerancji pomiaru GPS nie może wywołać oczekiwanego skutku.
Z tych wszystkich względów podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie znajdują usprawiedliwienia. Zgodnie zaś z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec powyższego na podstawie powołanego art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.