Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2026 r., sygn. akt II GSK 1599/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 139/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 22 listopada 2021 r. nr LER-3.5121.7.2021.ULC.5 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

W dniu 1 października 2021 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) wpłynął wniosek P. z siedzibą w W., będącego zarządzającym portem lotniczym Lotnisko C. w W.(dalej: P., zarządzający portem lotniczym, wnioskodawca) o zatwierdzenie zmiany postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na L. C. w W.".

Wraz z wnioskiem P. przekazało dokumentację z przeprowadzonych konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z Lotniska C. w W. lub podmiotami ich reprezentującymi oraz dokumenty wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1074; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat), w tym w szczególności w § 17 ust. 1 tegoż rozporządzenia.

W trakcie konsultacji w odniesieniu do proponowanych zmian zgłaszane były różnorodne opinie, które zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jednym z przewoźników, który przedstawił uwagi dotyczące proponowanej zmiany, był W. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, W.). W. uważał proponowane zmiany taryfy za niedopuszczalne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, m.in. ustawą Prawo lotnicze i ustawą antyCOVID, a także z prawem polskim i unijnym ze względu na ich dyskryminacyjny charakter. Zmiany w taryfie najprawdopodobniej będą miały negatywny wpływ na działalność W., operacje lotnicze, a także na możliwości przywrócenia ruchu lotniczego do poziomu sprzed pandemii. W związku z powyższym W. podkreślał, że przedstawiony przez P. projekt nowej taryfy powinien zostać wycofany lub znacząco zmieniony.

P. przedstawił zbiorczą odpowiedź na uwagi zgłoszone przez przewoźników w toku konsultacji. Wyjaśnił m.in., że stosowana metodologia obliczania średnioważonego kosztu kapitału (WACC) pozostaje niezmienna od wielu lat, natomiast wzrost kosztów wynika przede wszystkim z zakończenia i rozliczenia znaczących inwestycji oraz wzrostu amortyzacji i kosztu kapitału. Ponadto zmiany taryfy mają przeciwdziałać negatywnym skutkom epidemii, wspierać odbudowę ruchu lotniczego oraz pozostają zgodne z zasadami transparentności i niedyskryminacji.

P. podniósł, że system zniżek stanowi dopuszczalne narzędzie polityki cenowej służące odbudowie ruchu pasażerskiego, a kryteria ich przyznawania mają charakter obiektywny, przejrzysty i dostępny dla wszystkich przewoźników, spełniających określone warunki. Wskazał również, że celem konsultacji jest uzyskanie opinii przewoźników i osiągnięcie porozumienia w możliwie najszerszym zakresie, a nie pełna zgoda wszystkich uczestników.

Po ponownym przeanalizowaniu zgłoszonych uwag P. zmodyfikował projekt taryfy, obniżając planowaną podwyżkę opłaty za lądowanie oraz zwiększając poziom niektórych zniżek. Wskazał, że w pierwszym okresie obowiązywania zmienionej taryfy efektywne opłaty dla przewoźników korzystających ze zniżek będą niższe od dotychczasowych, a rozwiązania mają zapewnić stabilność opłat w perspektywie trzech lat. Podkreślił również, że zakres informacji przekazanych przewoźnikom wykraczał poza wymagania ustawowe i miał zapewnić maksymalną transparentność procesu. Ostatecznie P. podtrzymał pozostałe propozycje zmian taryfy i zapowiedział przedstawienie ich Prezesowi ULC do zatwierdzenia.

Następnie, działając na podstawie art. 15zzzzla ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa Covid-19), Prezes ULC wezwał P. do przedłożenia dodatkowych informacji, wyjaśnień i dokumentów dotyczących w szczególności przebiegu konsultacji, kompletności listy przewoźników stale korzystających z Lotniska C., udziału poszczególnych przewoźników w konsultacjach oraz uzupełnienia dokumentacji.

W. zgłosił udział w postępowaniu w charakterze strony oraz wniósł o odmowę zatwierdzenia zmiany taryfy, zarzucając naruszenie ustawy COVID-19, Prawa lotniczego oraz rozporządzenia w sprawie opłat. W uzasadnieniu wskazał, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a projektowana taryfa narusza przepisy prawa krajowego i unijnego oraz wymogi konsultacji, transparentności i niedyskryminacji.

Prezes ULC poinformował W. że użytkownik lotniska nie posiada statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 15zzzzla ustawy COVID-19, wskazując jednocześnie, że przewoźnicy mogą kwestionować zatwierdzoną taryfę w odrębnym postępowaniu przewidzianym w art. 15zzzzla ust. 9 tej ustawy. Organ podkreślił również, że przy rozpoznawaniu wniosku uwzględnia stanowiska zgłoszone przez użytkowników lotniska w toku konsultacji.

Pismem z dnia 26 października 2021 r. P. złożyło korektę wniosku o zatwierdzenie zmiany taryfy, wskazując, że w większym stopniu uwzględnia ona postulaty przewoźników i nie wymaga ponownych konsultacji. Do korekty dołączono projekt zmiany taryfy wraz z uzasadnieniem, tekst jednolity taryfy oraz zaktualizowaną informację o sytuacji finansowej przedsiębiorstwa.

Prezes ULC ponownie wezwał P. do uzupełnienia materiału dowodowego, żądając informacji dotyczących m.in. nowych uwag przewoźników, wpływu projektowanych zniżek na użytkowników lotniska, źródeł ich finansowania, analiz możliwości korzystania ze zniżek, wpływu zmian taryfy na poszczególne grupy przewoźników, sposobu kalkulacji opłat oraz przeciwdziałania skutkom epidemii COVID-19.

W odpowiedzi P. przekazało dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty. Wskazało, że po złożeniu korekty wpłynęło jedynie pismo IATA podtrzymujące dotychczasowe stanowisko, natomiast sama korekta uwzględniała część postulatów przewoźników.

P. podtrzymało stanowisko, że proponowana taryfa spełnia wymagania ustawy COVID-19 i przepisów dotyczących opłat lotniskowych, ma charakter transparentny i niedyskryminacyjny oraz przeciwdziała skutkom pandemii poprzez czasowe obniżenie kosztów przewoźników pasażerskich przy jednoczesnym zapewnieniu stabilności finansowej zarządzającego lotniskiem.

Decyzją z dnia 22 listopada 2021 r. Prezes ULC - działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 104 § 2 i art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 15zzzzla ust. 5 pkt 1 w zw. z ust. 4 i ust. 1 ustawy Covid-19 w zw. z art. 15 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. 1959 Nr 35, poz. 212 ze zm.), art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm.; dalej: Prawo lotnicze), a także § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie opłat - zatwierdził zmiany poszczególnych postanowień w taryfie opłat lotniskowych na Lotnisku C. w W. Zatwierdzone zmiany postanowień taryfy zawarte zostały w Załączniku nr 1 będącym integralną częścią niniejszej decyzji. Wykaz tras strategicznych do postanowień taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku C. w W. zawarty został w Załączniku nr 2 będącym integralną częścią niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana taryfy podlega zatwierdzeniu na podstawie art. 15zzzzla ustawy COVID-19, który przewiduje szczególny, przyspieszony tryb zatwierdzania zmian służących przeciwdziałaniu negatywnym skutkom epidemii przy zachowaniu zasad transparentności i niedyskryminacji.

Organ przedstawił przebieg konsultacji przeprowadzonych przez P., wskazując, że wszyscy przewoźnicy, którzy przedstawili swoje stanowiska, negatywnie ocenili proponowane zmiany taryfy. Jednocześnie część zgłoszonych przez nich uwag została uwzględniona w korekcie projektu taryfy.

Prezes ULC uznał, że konsultacje przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy COVID-19, Prawa lotniczego oraz rozporządzenia w sprawie opłat, wobec czego nie stwierdził podstaw do odmowy zatwierdzenia zmiany taryfy.

Następnie ocenił poszczególne zmiany taryfy, uznając je za należycie uzasadnione, niedyskryminujące i zgodne z zasadami ustalania opłat lotniskowych, po czym zatwierdził je w całości.

Prezes ULC uznał również, że zmiana taryfy realizuje cel określony w art. 15zzzzla ust. 1 ustawy COVID-19, gdyż mimo podwyższenia części opłat wprowadza system zniżek wspierających odbudowę siatki połączeń lotniczych. W ocenie organu rozwiązanie to obniży koszty przewoźników pasażerskich w pierwszym roku obowiązywania taryfy, zapewni stabilność finansową zarządzającego lotniskiem oraz ułatwi przewoźnikom planowanie działalności w kolejnych latach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku uznał skargę wniesioną przez W. za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy Prawa lotniczego dotyczące ustalania opłat lotniskowych stanowią implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U.UE.L.2009.70.11 z dnia 14 marca 2009 r.; dalej: dyrektywa 2009/12). Odwołując się zaś do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie C-379/18 wydanego na tle tej dyrektywy, podkreślił, że użytkownik portu lotniczego powinien mieć możliwość bezpośredniego zaskarżenia decyzji niezależnego organu nadzorującego zatwierdzającej system opłat lotniskowych. W rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 takim użytkownikiem jest każda osoba odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną, a zatem również skarżąca.

W konsekwencji uznał, że W., jako użytkownik portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12, był uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Prezesa ULC zatwierdzającą zmianę taryfy opłat lotniskowych.

Za niezasadne WSA uznał również stanowisko organu, zgodnie z którym przewoźnicy lotniczy mogli kwestionować taryfę opłat lotniskowych w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się do art. 77i Prawa lotniczego wskazał, że nie można zrównywać przewidzianej w tym przepisie następczej procedury administracyjnej dotyczącej zmiany kryteriów stosowanych przez zarządzającego lotniskiem z prawem użytkownika portu lotniczego do odwołania się do niezależnego sądu od decyzji Prezesa ULC zatwierdzającej system opłat lotniskowych. Podkreślił, że postępowanie z art. 77i ust. 5 i 6 Prawa lotniczego dotyczy wyłącznie następczej zmiany kryteriów stosowanych przez zarządzającego portem lotniczym i wywołuje skutki dopiero od chwili dokonania tej zmiany, podczas gdy sądowa kontrola decyzji zatwierdzającej taryfę może prowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, co wiąże się z odmiennymi skutkami także w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej.

Odwołując się do motywów wyroku TSUE w sprawie C-379/18, Sąd I instancji wskazał, że w prawie niemieckim użytkownik portu lotniczego mógł jedynie pośrednio kwestionować zatwierdzony system opłat przed sądem cywilnym, co zostało uznane przez Trybunał za niewystarczające z punktu widzenia zasady skutecznej ochrony sądowej. W ocenie WSA okoliczność, że polskie prawo nie przewidywało nawet takiej drogi cywilnej, przemawiała tym bardziej za koniecznością zapewnienia użytkownikom portów lotniczych prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji Prezesa ULC.

Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że zapewnienie skutecznej ochrony sądowej wymaga uznania użytkownika portu lotniczego za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), ma autonomiczny i szerszy zakres niż interes prawny strony postępowania administracyjnego określony w art. 28 k.p.a. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo, Sąd I instancji przyjął, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest tożsama z posiadaniem statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

WSA odniósł się następnie do koncepcji tzw. prawa refleksowego. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się możliwość wywodzenia interesu prawnego z prawa refleksowego, polegającego na tym, iż sytuacja prawna jednego podmiotu, ukształtowana decyzją administracyjną skierowaną do innego podmiotu, może prowadzić do naruszenia norm prawnych istotnych z punktu widzenia interesu osoby trzeciej. Podkreślił, że przy wywodzeniu interesu prawnego z prawa refleksowego podstawę sytuacji prawnej adresata decyzji oraz osoby trzeciej stanowią odmienne normy prawa materialnego, a pomiędzy prawem głównym a prawem refleksowym musi istnieć ścisły związek. Zwrócił również uwagę, że interes prawny wynikający z prawa refleksowego aktualizuje się w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, natomiast po wydaniu decyzji może stanowić podstawę korzystania ze środków zaskarżenia.

W konsekwencji, WSA uznał, że interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika zarówno z prawa Unii, jak i z wpływu zaskarżonej decyzji na jej sytuację prawną, choć nie oznacza to posiadania przez nią statusu strony postępowania administracyjnego. Na poparcie tego stanowiska Sąd I instancji odwołał się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r. o sygn. akt I CKN 1217/99, dotyczącego postępowania przed Prezesem URE w sprawie zatwierdzania taryf energetycznych, wskazując, że podobnie jak odbiorcy energii nie są stronami postępowania taryfowego, tak również użytkownicy portu lotniczego nie uzyskują statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych. Zdaniem WSA rozwiązanie takie wynika zarówno z charakteru tego postępowania, jak i z ograniczeń organizacyjnych związanych z liczbą podmiotów korzystających z lotniska.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że również art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 przemawia przeciwko uznaniu użytkowników portu lotniczego za strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że przepis ten posługuje się pojęciem "zainteresowanych stron", natomiast w pkt 58 wyroku TSUE w sprawie C-379/18 wyraźnie wskazano, że użytkownicy portu lotniczego są "zainteresowanymi stronami" w rozumieniu tego przepisu. W ocenie WSA oznacza to, że użytkownicy portu lotniczego uczestniczą w konsultacjach prowadzonych przez niezależny organ nadzorujący jako zainteresowane strony, nie zaś jako strony postępowania administracyjnego.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd I instancji uznał, że także wykładnia celowościowa art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 prowadzi do wniosku, iż W. jako użytkownik portu lotniczego i "zainteresowana strona" w rozumieniu tego przepisu nie powinien być uznawany za adresata decyzji zatwierdzającej zmianę taryfy opłat lotniskowych, lecz za podmiot uprawniony do udziału w konsultacjach prowadzonych zarówno przez zarządzającego lotniskiem na podstawie art. 6 dyrektywy 2009/12, jak i przez Prezesa ULC na podstawie art. 11 ust. 7 tej dyrektywy.

Z tych względów WSA uznał, że pominięcie skarżącej jako strony postępowania administracyjnego nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślił jednocześnie, że obowiązujące przepisy przewidują publikację zatwierdzonej taryfy opłat lotniskowych, co umożliwia użytkownikom portu lotniczego uzyskanie informacji o wydanej decyzji oraz wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, WSA przedstawił regulacje Prawa lotniczego dotyczące procedury ustalania i zatwierdzania taryf opłat lotniskowych. Wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy zarządzający lotniskiem przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy wraz z zasadami naliczania opłat i udzielania zniżek oraz przeprowadza konsultacje z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi. Celem tych konsultacji jest przedstawienie projektowanych zmian, uzyskanie opinii zainteresowanych podmiotów oraz osiągnięcie możliwie szerokiego porozumienia co do treści taryfy. Zarządzający lotniskiem obowiązany jest rozpatrzyć zgłoszone stanowiska, a w razie ich nieuwzględnienia sporządzić uzasadnienie i przekazać je uczestnikom konsultacji.

Sąd I instancji wskazał również, że w odniesieniu do tzw. dużych lotnisk ustawa przewiduje dodatkowe coroczne konsultacje dotyczące funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości opłat oraz jakości świadczonych usług, a projekt taryfy po przeprowadzeniu konsultacji przedstawiany jest Prezesowi ULC do zatwierdzenia. Przypomniał także przesłanki odmowy zatwierdzenia taryfy albo nakazania jej zmiany określone w art. 77d i art. 77e Prawa lotniczego.

Na tle tych regulacji WSA uznał, że Prezes ULC naruszył art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego konsultacji z zainteresowanymi stronami. W ocenie Sądu I instancji obowiązek ten wynika wprost z treści wskazanego przepisu, zgodnie z którym niezależny organ nadzorujący, dokonując weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, obowiązany jest uzyskać od zainteresowanych stron niezbędne informacje oraz przeprowadzić z nimi konsultacje przed wydaniem decyzji. WSA podkreślił, że obowiązek konsultacyjny obciążający Prezesa ULC ma charakter samodzielny i nie może być utożsamiany z wcześniejszymi konsultacjami prowadzonymi przez zarządzającego lotniskiem na podstawie art. 6 dyrektywy 2009/12. Przeprowadzenie konsultacji przez zarządzającego nie zwalniało zatem organu z obowiązku przeprowadzenia odrębnych konsultacji w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem WSA uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że zainteresowane strony, w tym skarżąca, przedstawiłyby w toku konsultacji argumenty lub informacje mogące prowadzić do wydania decyzji o odmiennej treści. W każdym razie organ byłby zobowiązany odnieść się do przedstawionych stanowisk w uzasadnieniu decyzji. WSA wskazał ponadto, że celem konsultacji przewidzianych w art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 jest zapewnienie bezstronności decyzji niezależnego organu nadzorującego oraz prawidłowego i skutecznego stosowania przepisów tej dyrektywy.

Sąd I instancji podkreślił również, że nawet gdyby obowiązek wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 nie został prawidłowo implementowany do prawa krajowego, okoliczność ta nie mogła usprawiedliwiać zaniechania organu. Odwołując się do orzecznictwa TSUE, wskazał, że państwo członkowskie nie może powoływać się wobec jednostek na skutki niewłaściwej implementacji dyrektywy ani czerpać z tego korzyści. W świetle zasady skuteczności prawa Unii Prezes ULC był zobowiązany zapewnić zainteresowanym podmiotom możliwość przedstawienia stanowiska przed wydaniem decyzji.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ULC będzie zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym użytkownikami portu lotniczego, na podstawie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

II

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA zostały wywiedzione zarówno przez Prezesa ULC, jak i przez P. Prezesa ULC domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 i art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na braku uwzględnienia przez WSA wszystkich przepisów powszechnie obowiązujących a mających zastosowanie w sprawie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej oraz całokształtu zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia przez WSA kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie przepisów prawa oraz całokształtu materiału dowodowego, dokonać oceny prawnej decyzji w świetle obowiązkowej i prawidłowo zastosowanej w przedmiotowej sprawie przez Prezesa Urzędu, procedury zmiany taryfy opłat lotniskowych dla lotniska C.a, o której mowa w art. 77-77k Prawa lotniczego, art. 15zzzzla ust. 2-5 ustawy Covid-19 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat, co powinno doprowadzić do oddalenia skargi przez WSA i uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5 i art. 77h Prawa lotniczego, art. 15zzzzla 2-5 ustawy Covid-19 oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat w zw. z art. 11 ust. 7 oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, poprzez uchylenie kontrolowanej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że procedura w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W., powinna uwzględniać zastosowanie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło WSA do nieuzasadnionego uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu, podczas gdy rozpatrzenie materiału dowodowego i prawidłowe wyjaśnienie sprawy w świetle ww. przepisów implementujących dyrektywę ze szczególnym uwzględnieniem zasady poszanowania autonomii proceduralnej państw członkowskich, powinny prowadzić WSA do przyjęcia, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W. które zostało przeprowadzone w oparciu o wybrany model zatwierdzania opłat lotniskowych wynikający z art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy, nie wymaga stosowania procedury z art. 6 ust. 3-4 tej dyrektywy, a co za tym idzie nie przewiduje już stosowania jej art. 11 ust. 7, tj. dodatkowych konsultacji prowadzonych przez Prezesa Urzędu;
4. 3) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5 i art. 77h Prawa lotniczego, art. 15zzzzla ust. 2-5 ustawy Covid-19 oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat, poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które to naruszenie polegało na uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja Prezesa Urzędu nr LER-3.5121.7.2021.7.2021.ULC.5 z dnia 22 listopada 2021 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku C. w W. została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz prawnego, jak również w kontekście zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, dokonać oceny prawidłowości zastosowanej procedury zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych w odniesieniu do Lotniska C. w W. zgodnie z przepisami z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5 i art. 77h Prawa lotniczego, art. 15zzzzla ust. 2-5 ustawy Covid-19 oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat, mając na względzie, że zastosowane przepisy Prawa lotniczego stanowią transpozycję dyrektywy co do rezultatu, co powinno doprowadzić do oddalenia skargi przez WSA i uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową;
5. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a., poprzez brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie rozstrzygnięcia o zasądzeniu kosztów postępowania, które dawałoby rękojmię, iż WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy wydane postanowienie o wysokości zasądzonych kosztów procesowych powinno wskazywać na okoliczności i przesłanki, którymi kierował się WSA określając wysokość zasądzonych kosztów procesowych;
6. 5) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wystarczających wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem art. 11 ust. 7 dyrektywy, przez co wyrok WSA nie nadaje się do wykonania, podczas, gdy ze względu na ogólne brzmienie art. 11 ust. 7 dyrektywy oraz brak krajowych przepisów wykonawczych i proceduralnych w tym zakresie, co jest zrozumiałe w sytuacji wyboru alternatywnej drogi transpozycji dyrektywy, WSA powinien był zamieścić wytyczne dla Prezesa Urzędu w jaki sposób i na jakiej podstawie Prezes Urzędu powinien określić z jakimi zainteresowanymi podmiotami (które nie są stronami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym) prowadzić powinien konsultacje, jak również co powinno być celem tych konsultacji. WSA nie określił także wytycznych w zakresie warunków udziału w konsultacjach, terminu i formy zgłaszania uwag, okresu ich trwania a ponadto zakresu żądanych informacji ani zasad uwzględniania sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów. WSA nie wskazał czy i jakie przepisy w drodze analogii Prezes Urzędu powinien zastosować.

Nadto zaś, z wyroku WSA nie wynika analiza, na jakiej zasadzie bezpośrednie zastosowanie art. 11 ust. 7 cyt. dyrektywy przyczynić się może bądź jaki ma mierzalny wpływ na wykonanie obowiązku implementacji przez Polskę dyrektywy pod kątem realizacji jej kardynalnych założeń. WSA w wydanym wyroku nie wskazał na zasadnicze cele dyrektywy, z których wyprowadził zobowiązanie Prezesa Urzędu do zmiany sposobu procedowania administracyjnego, które przeprowadzane jest na podstawie Prawa lotniczego i rozporządzenia w sprawie opłat, a zgodność tej procedury krajowej z prawem unijnym została stwierdzona przez kompetentne instytucje rządowe w procesie legislacyjnym implementującym dyrektywę.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zw. z art. 11 ust. 7 i oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że implementacja dyrektywy oznacza powtórzenie jej przepisów w prawie krajowym oraz zapewnienie takich samych rozwiązań prawnych, które zostały przewidziane w dyrektywie, pomimo możliwości odstąpienia przez Państwo członkowskie od stosowania art. 6 ust. 3 i 4 w przypadku przyjęcia procedury zgodnej z art. 6 ust. 5 dyrektywy. Doprowadziło to WSA do błędnego przekonania, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W., zakończone decyzją, w sytuacji braku wdrożenia do porządku krajowego procedury z art. 11 ust. 7 dyrektywy w postaci konsultacji prowadzonych przez niezależny organ we własnym zakresie, obarczone jest wadą, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA do nieuzasadnionego uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu.

P. zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i rozpoznanie skargi skarżącej, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy po stronie skarżącej skutkującego brakiem zdolności skargowej, wynikające z tego, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zmian postanowień taryfy opłat lotniskowych nie konkretyzuje ani nie nakłada na przewoźnika żadnych szczególnych obowiązków ani nie przyznaje żadnych szczególnych uprawnień, a jej wyłącznym adresatem jest zarządzający lotniskiem jako podmiot zgłaszający zmiany taryfy do zatwierdzenia, co doprowadziło do wadliwego prowadzenia postępowania i wydania wyroku w sprawie, podczas gdy w przypadku prawidłowego zastosowania tych przepisów skarga powinna ulec odrzuceniu;
2. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 5 pkt a) dyrektywy 2009/12 w zw. z art. 77 i 77d Prawa lotniczego poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 7 dyrektywy (który nie powinien być zastosowany), przejawiające się uznaniem, że organ powinien przeprowadzić własne konsultacje, podczas gdy w Polsce istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący (Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego), w związku z czym obowiązek konsultacji o którym mowa w treści art. 11 ust. 7 dyrektywy jest wyłączony i wobec czego skarga powinna ulec oddaleniu.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prezesa ULC i P. – W. wniosła o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2026 r. P. S.A. podtrzymały dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, a jednocześnie podtrzymały dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, wskazując jednocześnie aktualne stanowisko z rozwinięciem uzasadnienia podstaw kasacyjnych, z uwzględnieniem wyroku TSUE z dnia 12 lutego 2026 r. w sprawie C-680/24.

Ponadto poinformowały o zmianie formy prawnej i nazwy. Nowa forma prawna i nazwa, to P. S.A. z siedzibą w W. III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Orzeczenie Sądu I instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ULC w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania wskutek nieprzeprowadzenia przez Prezesa ULC obowiązkowych konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od wyroku Sądu I instancji zostały wywiedzione dwie skargi kasacyjne: skarga k. organu, tj. Prezesa ULC i skarga k. P., tj. zarządzającego portem lotniczym.

Skarga kasacyjna Prezesa ULC nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt I ppkt 1)-3) oraz ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadność tych zarzutów wynika z wadliwości formalnej w zakresie ich konstrukcji, co skutkuje niemożliwością ich merytorycznej oceny przez Sąd II instancji.

W tym miejscu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Z uwagi na te rygory został ustanowiony tzw. przymus adwokacki, który ma z założenia gwarantować prawidłowe sporządzenie skargi pod względem formalnym, tj. w taki sposób aby sąd kasacyjny miał szansę rozważyć jej zarzuty i przytaczaną na ich poparcie argumentację.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez autora skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że nie wskazał on, na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów postępowania, jak również nie wykazał, czy ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uczynił tego ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta wadliwość postawionych zarzutów uniemożliwia Sądowi II instancji merytoryczne ich rozpatrzenie.

Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać podniesiony w pkt I ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności i przesłanek, którymi kierował się określając wysokość zasądzonych kosztów postępowania.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazał wprost, że o zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na zasądzoną kwotę 697 zł składały się przy tym poszczególne składniki kosztów, których wysokość wynikała wprost i konkretnie z powołanych przez WSA przepisów. Tym samym, przy uwzględnieniu wskazanej przez Sąd I instancji podstawy prawnej, możliwe było jednoznaczne ustalenie zarówno podstawy zasądzenia kosztów, jak i wysokości poszczególnych należności składających się na zasądzoną kwotę.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wskazał okoliczności i przesłanek, którymi kierował się przy określeniu wysokości kosztów postępowania.

W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zw. z art. 11 ust. 7 i oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowa implementacja dyrektywy oznacza zapewnienie w przepisach krajowych dokładnie tych samych środków i formy, które zostały przewidziane w dyrektywie, co doprowadziło WSA do błędnego przekonania, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W., zakończone decyzją, w sytuacji braku wdrożenia do porządku krajowego, przewidzianego w art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 środka w postaci konsultacji prowadzonych przez niezależny organ we własnym zakresie, obarczone jest wadą proceduralną, co miało wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że WSA powinien był ocenić prawidłowość implementacji w kontekście rezultatu wdrożonej dyrektywy oraz biorąc pod uwagę wybraną przez Polskę, na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, drogę tej implementacji, która to nie wymaga stosowania art. 11 ust 7 dyrektywy w kwestionowanym zakresie konsultacji prowadzonych przez Prezesa Urzędu, co zostało w odniesieniu do tych przepisów potwierdzone w wyroku TSUE w sprawie C-379/18.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że wybrana przez Polskę, na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, droga implementacji tej dyrektywy, nie wymaga stosowania art. 11 ust 7 cyt. dyrektywy w kwestionowanym zakresie obowiązkowych konsultacji prowadzonych przez Prezesa ULC jako niezależny organ nadzorujący.

Jest również tylko w części prawidłowe stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 zakłada obowiązek przeprowadzania konsultacji przez Prezesa ULC z zainteresowanymi stronami przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych.

Zdaniem składu orzekającego przy rozpoznaniu sprawy uwzględnieniu podlegają wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym wyrok TSUE w sprawie z dnia 12 lutego 2026 r., w sprawie C-680/24, WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. przeciwko Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ECLI:EU:C:2026:92). Nie wdając się w szczegółowe rozważania, co do wiążącego charakteru wyroków TSUE, wskazać należy, że sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa unijnego niż zawarta w orzeczeniach TSUE. Ponadto orzeczenia te stanowią pomoc dla sądu krajowego w zakresie rozumienia treści normy prawa unijnego, a w konsekwencji również w zakresie oceny przepisu krajowego, w tym stanowiącego transpozycję regulacji unijnej takiego aktu, jak dyrektywa 2009/12.

Podkreślenia również wymaga, że realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego, wynikająca z art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE w sprawie C-680/24.

Podkreślenia wymaga, że wyrok TSUE zapadł wskutek dwóch pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału przez WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 września 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2016/24. Skierowane do Trybunału pytania prejudycjalne dotyczyły dwóch kwestii istotnych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 11 ust. 7 w zw. z art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12, a mianowicie: 1) prawidłowej wykładni art. 11 ust. 7 tej dyrektywy w zakresie obowiązku przeprowadzania konsultacji z zainteresowanymi stronami przez niezależny organ nadzorujący, czyli Prezesa ULC;

2) rozumienia pojęcia użytkowników portu lotniczego w świetle art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 i oceny w tym kontekście zgodności z prawem uregulowania przyjętego w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska.

TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 uzależnił istnienie obowiązku przeprowadzenia konsultacji przez Prezesa ULC w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 z każdym użytkownikiem portu lotniczego od uprzedniego przeprowadzenia należycie konsultacji przez zarządzającego portem lotniczym przy opracowywaniu propozycji zmiany taryf opłat lotniskowych z użytkownikami portu lotniczego, o których mowa w art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy.

Jak stwierdził TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 - niezależny organ nadzorujący (tj. Prezes ULC), który otrzymuje wniosek o zatwierdzenie zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych przedłożony mu przez zarządzającego portem lotniczym - jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z każdym użytkownikiem portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy, z którym zarządzający portem lotniczym nie skonsultował się w przedmiocie tych zmian z naruszeniem art. 6 ust. 2 tej dyrektywy (pkt 46 cyt. wyroku TSUE).

Co istotne, Trybunał stwierdził, że uprzednie konsultacje zarządzający portem lotniczym przeprowadza – jak stanowi art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy – z każdą osobą fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego. Te konsultacje nie mogą się ograniczać wyłącznie do przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska. Jak bowiem zaznaczył TSUE – art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że zdefiniowane w nim pojęcie "użytkownika portu lotniczego" stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których w celu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy zarządzający portem lotniczym jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi "stale korzystającymi z danego lotniska" zdefiniowanymi w prawie krajowym, o którym mowa w art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze.

Jednocześnie TSUE podkreślił, że dla powstania tego obowiązku konsultacji po stronie organu nadzorującego (tj. Prezesa ULC) bez znaczenia jest okoliczność, że w ramach mającej zastosowanie procedury prawa krajowego niezależny organ nadzorujący rozpatruje sprawę jako organ wyłącznie właściwy do zmiany wysokości lub struktury rozpatrywanych opłat lotniskowych, a nie jako organ odwoławczy.

Jednocześnie TSUE podkreślił istotną rolę sprawowaną przez niezależny organ nadzorujący (tj. Prezesa ULC), który powinien sprawować skuteczną kontrolę nad prawidłowością procedury uprzednich konsultacji przeprowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym oraz nad jej zgodnością z podstawowymi wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/12, jakimi są w szczególności zasady niedyskryminacji i przejrzystości (pkt 47 cyt. wyroku TSUE).

Natomiast, jak stwierdził TSUE w wyroku w sprawie C-680/24, niezależny organ nadzorujący (tj. Prezes ULC) nie jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji w celu zatwierdzenia zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych, które przedstawia mu zarządzający portem lotniczym - jeżeli w tym celu organ ten ma dostęp do niezbędnych informacji pochodzących między innymi od użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy i jeżeli zarządzający portem lotniczym przeprowadził należycie konsultacje z tymi użytkownikami zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. dyrektywy w związku z zasadami niedyskryminacji i przejrzystości (pkt 48 cyt. wyroku TSUE). Te dwa warunki konsultacji przeprowadzonych należycie muszą być spełnione łącznie.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, TSUE zaznaczył, że obowiązki powierzone niezależnemu organowi nadzorującemu nie mogą się różnić w zależności od tego, czy ten organ działa w ramach procedury zatwierdzania lub zmiany opłat lotniskowych przewidzianej w art. 6 ust. 1-4 dyrektywy 2009/12, czy też w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy. Przepis ten bowiem upoważnia jedynie państwa członkowskie do podjęcia decyzji o odstąpieniu od stosowania tego art. 6 ust. 3 i 4 do tej ostatniej procedury (pkt 43 cyt. wyroku TSUE).

W świetle stanowiska zajętego przez TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 należało uznać za zbyt daleko stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przeprowadzenie konsultacji przez zarządzającego lotniskiem nie zwalniało Prezesa ULC z obowiązku przeprowadzenia odrębnych konsultacji z zainteresowanymi stronami w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek organu nadzorującego wymaga bowiem dokonania oceny przebiegu wcześniejszych konsultacji i ustalenia, czy zarządzający przeprowadził je należycie z właściwie określonym szerokim kręgiem użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12. Dopiero stwierdzenie nieprzeprowadzenia takich konsultacji lub ich nienależytego przeprowadzenia aktualizuje obowiązek organu przeprowadzenia obowiązkowych, wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że powyższe wywody poczynione przez skład orzekający w oparciu o wyrok TSUE w sprawie C-680/24 nie oznaczają, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji z powodu naruszenia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 było niezgodne z prawem. Wadliwość stanowiska Sądu I instancji dotyczy bowiem zakresu obowiązku konsultacji, a nie samej zasady jego istnienia. Jeżeli bowiem organ nie ustalił, czy wcześniejsze konsultacje zrealizowane przez zarządzającego portem lotniczym były przeprowadzone należycie oraz czy obejmowały wszystkich użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12, których dotyczył obowiązek konsultacyjny, to nie było podstaw do przyjęcia, że sam fakt ich przeprowadzenia wyczerpywał wymagania wynikające z art. 11 ust. 7 tej dyrektywy – w świetle wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE w sprawie C-680/26. W takiej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezesa ULC.

Również skarga kasacyjna P. jako zarządzającego portem lotniczym nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej poprzez rozpoznanie skargi skarżącej, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy po stronie skarżącej skutkującego brakiem zdolności skargowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca – W.- wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i może zaskarżyć decyzję Prezesa ULC zatwierdzającą zmianę taryfy opłat lotniskowych do sądu administracyjnego.

W ocenie NSA interes prawny W. jako użytkownika portu lotniczego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a. może być wywodzony z normy prawnej wynikającej z art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, jako przepisu przyznającego prawo do korzystania z lotnisk użytku publicznego oraz z norm prawnych wynikających z przepisów art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, jako przepisów z których wynika obowiązek przewoźników lotniczych do ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw przysługujących im z czasów na start i lądowanie (tzw. slot).

Niezależnie od powyższego należy także mieć na uwadze, iż w zakresie odnoszącym się do postępowania przed sądami administracyjnymi trafny jest pogląd Sądu I instancji o możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", co szeroko przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponadto, w zakresie odnoszącym się do zagadnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 p.p.s.a., nie można pomijać również stanowiska wyrażonego w orzecznictwie TSUE, a zwłaszcza przywołanego przez Sąd I instancji wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie C-379/18 (ECLI:EU:C:2019:1000). Zaprezentowany przez TSUE kierunek wykładni przepisów dyrektywy 2009/12 w sprawie opłat lotniskowych zmierza do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych przewoźnikowi lotniczemu do sądu. Jak bowiem stwierdził TSUE w cyt. wyroku, dyrektywę 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych (pkt 71 cyt. wyroku).

W wymienionym wyżej wyroku TSUE wskazuje, że brak kontroli sądowej nie może być zrekompensowany kontrolą parlamentarną a podstawowe zasady, na których opiera się dyrektywa 2009/12, a mianowicie brak dyskryminacji, przejrzystość i konsultacje z zainteresowanymi przy dokonywaniu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, które to zasady są zagwarantowane odpowiednio w art. 3, 7 i 6 tej dyrektywy w związku z motywami 9 i 11-13 cyt. dyrektywy, należy analizować jako obowiązki spoczywające na zarządzającym portem lotniczym, a zarazem jako prawa, na które mogą powoływać się na drodze sądowej użytkownicy portu lotniczego (pkt 58 cyt. wyroku TSUE).

W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że przewoźnik lotniczy, któremu przysługują uprawnienia do korzystania z lotniska, posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Prezesa ULC zatwierdzającego zmianę postanowień taryfy opłat lotniskowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12 w zw. z art. 77 i art. 77d ustawy – Prawo lotnicze i art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, który upatruje naruszenia tych przepisów ze względu na to, że w Polsce obowiązuje w ustawie Prawo lotnicze obowiązkowa procedura, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, w związku z czym obowiązek konsultacji, o których mowa w treści art. 11 ust. 7 dyrektywy jest wyłączony.

W tej kwestii szeroko wypowiedział się już skład orzekający w oparciu o wyrok TSUE w sprawie C-680/24 ustosunkowując się merytorycznie do zarzutu wskazanego w I lit. b petitum skargi kasacyjnej organu. Nie ma zatem potrzeby powtórnego powtarzania wyrażonego tam stanowiska, które znajduje w pełni zastosowanie w odniesieniu do skargi kasacyjnej wniesionej przez zarządzające portem lotniczym P. W konsekwencji, należało uznać, że Sąd I instancji trafnie dostrzegł naruszenie obowiązku konsultacyjnego wynikającego z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, jednak zbyt szeroko określił jego zakres, przyjmując konieczność ponownego przeprowadzenia konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, bez uwzględnienia tego, czy i w jakim zakresie zostały one należycie przeprowadzone przez zarządzającego portem lotniczym. Uchybienie to nie podważa jednak prawidłowości samego rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, skoro dla oceny zgodności postępowania z art. 11 ust. 7 cyt. dyrektywy konieczne było uprzednie ustalenie zakresu i prawidłowości przeprowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym konsultacji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uwzględni powyższe stanowisko NSA i dokona oceny, czy konsultacje przeprowadzone przez zarządzające portem lotniczym P. przy opracowywaniu propozycji zmiany taryfy opłat lotniskowych zostały przeprowadzone należycie ze wszystkimi "użytkownikami portu lotniczego" zdefiniowanymi w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 - zgodnie z wykładnią dokonaną przez TSUE w sprawie C-680/24. Należy przy tym uwzględnić szerokie rozumienie pojęcia "użytkownika portu lotniczego", którego nie można ograniczyć wyłącznie do przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska – jak stanowi art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze (pkt 24, 34 wyroku TSUE w sprawie C-680/24. Ponadto, czy zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. dyrektywy w związku z zasadami niedyskryminacji i przejrzystości.

Następnie, Prezes ULC będzie zobowiązany przeprowadzić konsultacje z tymi użytkownikami portu lotniczego, z którymi zarządzający portem lotniczym nie skonsultował tych zmian lub przeprowadził te konsultacje nienależycie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako niezależny organ nadzorujący - jak stwierdził TSUE w sprawie C-680/24, pkt 47 - powinien bowiem sprawować skuteczną kontrolę nad prawidłowością procedury uprzednich konsultacji przeprowadzonej przez zarządzającego portem lotniczym i nad jej zgodnością z podstawowymi wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/12, jakimi są: brak dyskryminacji, przejrzystość i przeprowadzenie konsultacji z użytkownikami portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, które to wymogi mają w pełni zastosowanie do obowiązkowej procedury ustalania lub zatwierdzania opłat lotniskowych przewidzianej w prawie krajowym, a także do zmian wysokości lub struktury tych opłat.

Mając na uwadze, iż żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się usprawiedliwiony i zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215). Zasądzone kwoty stanowią zwrot kosztów pełnomocnika W. z tytułu złożenia odpowiedzi na każdą ze skarg kasacyjnych w terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a. oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.