Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 768/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nałożył na A.W., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "Usługi Transportowe", karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stan faktyczny ustalono podczas przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 r. na drodze krajowej nr 3 kontroli pojazdu marki Volvo wraz z naczepą. Podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.4.1 załącznika do tejże ustawy, a także § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.).
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła że kierowca zagubił przekazaną przez właściciela firmy miesięczną kartę opłaty i posłużył się inną miesięczną winietą. Prawidłowa winieta została jednakże odnaleziona w dokumentach innego pojazdu i nadesłana wraz z odwołaniem. Była to miesięczna karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...], przeznaczona dla pojazdów powyżej 12 ton, ważna od 10 kwietnia 2005 r. do 9 maja 2005 r.
Główny Inspektor Transportu decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że nałożenie kary pieniężnej było w rozpoznawanym przypadku zasadne, albowiem nadesłana przez stronę karta opłaty drogowej nr [...] nie zawiera daty zakupu, a ustalenia organu zmierzające do ustalenia tej daty były bezskuteczne.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., która to skarga została odrzucona postanowieniem tego Sądu z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1120/06.
Wnioskiem z dnia 15 września 2006 r. A.W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wydanych w jej sprawie decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Złożony w tym zakresie wniosek skarżąca uzasadniła faktem przekazania organowi potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty opłaty za przejazd po drogach krajowych nr [...]. W tej sytuacji, zaskarżone decyzje, zdaniem skarżącej, rażąco naruszyły przepisy ustawy o transporcie drogowym tj. lp. 1.4.1 załącznika do ustawy, skoro karta opłaty została zakupiona przed dniem kontroli.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r., zaś decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wymienioną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności organ nadzoru wskazał, że kontrolowane decyzje nie zawierały wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ prawidłowo postąpił utrzymując w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie lp. 1.4.1 załącznika do ustawy transporcie drogowym, który karą 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana przez prowadzącego pojazd karta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty, albowiem stwierdzono, że naklejka koloru czerwonego została przeklejona z innej karty opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca podtrzymała swoje argumenty opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro stosownie do przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zaniedbania jednostki wydającej kartę.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można było podzielić stanowiska strony skarżącej, iż w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej.
Według Sądu I instancji, nie można było podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że całkowita odpowiedzialność za brak wpisu daty zakupu karty o nr [...] spoczywała na jednostce wydającej winietę. Analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministerstwa Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych prowadzi bowiem do wniosku, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek posiadania przed rozpoczęciem przejazdu właściwie wypełnionej karty opłaty. Zatem fakt, że kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, nie zwalnia przedsiębiorcy z czuwania nad tym, aby karta została należycie wypełniona.
Sąd przypomniał, że jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może przy tym skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe wymaganie, zdaniem Sądu, w obu zaskarżonych decyzjach brak było jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ poczynił w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonania prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w związku z Ip. 1.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca stwierdziła, że w toku postępowania przedstawiła kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, zakupioną przynajmniej na dzień przed datą kontroli. Z tego względu kontrolowany podmiot nie powinien podlegać karze pieniężnej z tytułu braku karty opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Nałożenie kary pieniężnej z tytułu braku opłaty za przejazd po drogach krajowych w sytuacji, gdy przedsiębiorca przedstawił stosowną kartę opłaty, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wykracza daleko poza rozbieżności interpretacyjne, bowiem przepisy regulujące tą kwestię są jednoznaczne i nie pozwalają na wyinterpretowanie jakichkolwiek innych norm postępowania.
Według skarżącej, na odwrocie przedstawionej karty nie umieszczono daty sprzedaży, niemniej zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zatem do prawidłowego wypełnienia karty opłaty za przejazd po drogach krajowych była zobowiązana jednostka wydająca kartę, a nie przedsiębiorca który z niej korzystał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do omówienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a sprowadzający się do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dopuścił się niewłaściwej interpretacji normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stanowi pojęcie prawne, które obejmuje swym zakresem również ocenę naruszenia przepisów procedury administracyjnej przeprowadzoną przez sąd administracyjny. Ponieważ jednak ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny w trybie prawnym, w sposób i na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący jej zarzut kasacyjny, zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 i art. 176 ww. ustawy, powinien uwzględniać w swej treści sprecyzowane wskazanie i uzasadnienie odnoszące się do konkretnych przepisów tej ustawy, które w ocenie skarżącego naruszył Sąd I instancji oceniając stosowanie przepisów postępowania administracyjnego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.
W omawianym zakresie wymogu tego nie spełnia wniesiona przez stronę skarżącą skarga kasacyjna, co powoduje, iż zgłoszony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że kontroli Sądu I instancji poddane zostało postępowanie administracyjne toczące się w trybie nadzwyczajnym. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (vide wyroki NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).
Również nie jest zasadny zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.1 p.p.s.a. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że organ administracji publicznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na stronę skarżącą karę pieniężną z uwagi na to, iż nie stwierdził aby zaskarżona decyzja ostateczna była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując oceny legalności decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, Sąd I instancji trafnie ocenił, że brak było podstaw do uznania, iż decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzoru była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w postępowaniu administracyjnym nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa".
Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (vide wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).
Poza sporem pozostaje okoliczność, iż podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca kontrolowanego samochodu nie posiadał dowodu uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych. Kierowca kontrolowanego samochodu w chwili kontroli nie dysponował kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych na pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton. Pamiętać także należy, że to na kierującym pojazdem spoczywa obowiązek wykazania, wylegitymowania się dowodem uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji w zwykłym toku postępowania, przepis Lp.1.4.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 ze zmianami) dotyczył sytuacji, w której karta opłaty drogowej została zakupiona najpóźniej w dniu poprzedzającym kontrolę.
Mimo prowadzenia postępowania dowodowego okoliczność dotycząca daty zakupu karty opłaty drogowej nie została wykazana. Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż nie było możliwe zastosowanie przepisu Lp.1.4.2. załącznika do ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia aby doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt. p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.