Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. W. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, iż skarżący ubiegał się o dofinansowanie projektu "Budowa kompleksu hotelowo – gastronomicznego "M. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013 w zakresie konkursu zamkniętego nr SCP-03.01.01-013/10. Ze względu na szereg braków dokumentacji wezwano ubiegającego się o dofinansowanie do poprawy wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Ś. Centrum Przedsiębiorczości poinformowało skarżącego, że jego wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej z powodu niezgodności z kryterium formalnym wyboru projektów, stanowiącym załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007 - 2013. Wskazano, że w pkt I wniosku dokonano zmian, o które wnioskodawca nie został poproszony, tj. dokonano zmiany wartości we wszystkich pozycjach bilansu oraz rachunku zysków i strat, przy czym dokonane zmiany nie są wynikiem zmian wprowadzonych w pkt F wniosku tzn. nie wynikają z uwzględnienia przez wnioskodawcę podatku VAT.
Wprowadzone zmiany skutkowały zarówno zmianą aktywów, pasywów jak również zmianą zysku (straty) netto oraz zmianą wartości wskaźników. Ponadto wnioskodawca nie usunął roku 2008, pomimo że został o to poproszony, a w punkcie J wniosku błędnie wskazał okresy od n-1 do n+5.
Protest wniesiony od oceny wniosku został rozpatrzony negatywnie przez Zarząd Województwa Ś.. W uzasadnieniu podano, że skarżący nie dokonał poprawy wniosku zgodnie z pouczeniem, lecz wprowadził do wniosku zmiany, o które nie został poproszony. Jeżeli rzeczywiście zmiany takie były konieczne, to wnioskodawca powinien poinformować o tym właściwą instytucję na piśmie. Ponadto wnioskodawca nie poprawił kolumny oznaczonej, jako n-1 i nie wpisał – zgodnie z danymi finansowymi - zakresu dat, tj. od 06.2009 do 12.2009 z właściwym oznaczeniem liczby dni, tj. 210. Odnosząc się natomiast do kwestii ujęcia danych w pkt. I, w kolumnie oznaczonej jako n-2 (dot. 2008 r.) stwierdzono, że wnioskodawca wskazał ten rok, jednak nie jest on związany z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy poprawki wniesione w części I wynikały w całości z wprowadzenia zmian żądanych przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości, czy też były zmianami dodatkowymi, o których wnioskodawca winien poinformować zgodnie z Regulaminem konkursu.
W piśmie Ś. Centrum Przedsiębiorczości z [...] lipca 2010 r. wskazano, iż rok 2008 nie powinien być wykazany, jako rok n-2, a jako n-1 należało wskazać okres półroczny od 6.2009 r. do 12.2009 r. Ponieważ zmieniły się okresy sprawozdawcze Sąd uznał, że zasadny jest zarzut wnioskodawcy, iż musiały ulec zmianie dane bilansowe w tym zakresie, w jakim zależą one od długości tych okresów (amortyzacja, koszt ubezpieczenia mienia za okres 12 miesięcy jest inny niż za 7 miesięcy) i w ocenie Sądu nie skutkowało to koniecznością informowania ŚCP o dokonanych zmianach w piśmie przewodnim, były to bowiem w istocie zmiany wynikające wprost z poprawy zapisów zakwestionowanych przez ŚCP. Jednak, jeśli nastąpiły dalsze zmiany, niewynikające ani z powyższych korekt okresów sprawozdawczych, ani ze zmian w zakresie podatku VAT, wskazanych w punkcie F, to należało zmiany te omówić zgodnie z treścią Regulaminu.
Jeśli zaś system Aplikacji Internetowej WAP nie przyjmował zmiany polegającej na usunięciu roku 2008, to należało o tym poinformować Instytucję Zarządzającą. Brak takiego wyjaśnienia spowodował zupełną nieczytelność bilansu zawartego we wskazanej do poprawki części I wniosku aplikacyjnego.
Uznając, iż ocena dokonana przez Instytucję Zarządzająca znajduje oparcie w Regulaminie konkursu Sąd u podstaw orzeczenia powołał art.30 c ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227 poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
II
M. W. w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności w odniesieniu do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz dokumentów programowych stanowiących źródło prawa, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie zawiera podstawowych elementów konstrukcyjnych wyroku, co uniemożliwia polemikę z treścią wyroku oraz kontrolę kasacyjną;
- b) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organ przepisów Regulaminu konkursu zamkniętego nr SCP-03.01.01.-013/10
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach polityki rozwoju w związku z zapisami Szczegółowego opisu priorytetów RPO WS 2007-2013 oraz Regulaminu konkursu zamkniętego nr SCP-03.01.01.-013/10 w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.1 "Infrastruktura zaplecza turystycznego"; Poddziałanie 3.1.1; "Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Ś. na lata 2007-2013 (RPO WS) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek o dofinansowanie złożony przez wnioskodawcę podlegał kryteriom wyboru zgodnie z ogłoszonym konkursem, podczas gdy ocena formalna została przeprowadzona w sprzeczności z zapisami dokumentów programowych określających kryteria wyboru;
- b) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ, że wyrażona w niniejszym przepisie zasada równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach Programu oraz zasada zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów zostały wobec wnioskodawcy zachowane, podczas gdy zasady te nie zostały wobec strony skarżącej spełnione, albowiem nieprecyzyjne uwagi Ś. Centrum Przedsiębiorczości w piśmie o uzupełnienie wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. wprowadziły wnioskodawcę w błąd, doprowadzając w istocie do odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu nr WND-RPSL.03.01.01-00- 074/10-02, w tym:
- i. sformułowanie uwag w zakresie pkt I wniosku w sposób nieprecyzyjny i lakoniczny - "błędnie wypełniony punkt";
ii. wskazanie, że pkt I wniosku został błędnie wypełniony i wnioskodawca nie powinien wykazywać tabeli roku n-2, dotyczącej roku 2008, czyli roku, w którym wnioskodawca działalności gospodarczej nie prowadził, podczas gdy w istocie wnioskodawca nie wykazał działalności w roku 2008, albowiem wszystkie wartości w tabeli zostały wyzerowane, a próba usunięcia kolumny spowodowała przesunięcie wszystkich okresów;
iii. braku możliwości dokonywania zmian w systemie Aplikacji Internetowej WAP, polegającej na usunięciu kolumny dotyczącej roku 2008 w pkt. I wniosku.
W uzasadnieniu skarżący podał, że wniosek o dofinansowanie projektu został poprawiony zgodnie z Regulaminem Konkursu, a wnioskodawca nie dokonywał korekt, o które nie został poproszony. Próba usunięcia kolumny z rokiem 2008 spowodowała przesunięcie się wszystkich okresów sprawozdawczych oraz danych w tabelach.
Zmiany wartości we wszystkich pozycjach bilansu oraz rachunku zysków i strat, skutkujące zmianą aktywów i pasywów jak również zmianą zysku (straty) netto oraz zmianą wskaźników zostały dokonane zgodnie z treścią pisma Ś. Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2010 r., w którym znalazła się informacja: "Pkt. I wniosku - błędnie wypełniony punkt". Autor skargi kasacyjnej podał również, że w systemie Aplikacji Internetowej WAP nie ma możliwości technicznej usunięcia roku 2008 r., dlatego nie mógł on zostać usunięty, a jedynie wartości jego zostały wyzerowane.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W obrębie tej podstawy kasacyjnej skarżący trafnie bowiem zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ocenę przez strony postępowania i ewentualnie skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wyd. I, Warszawa 2005, s. 452). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której oddalając skargę na negatywną ocenę wniosku Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że "ocena dokonana przez Instytucję Zarządzającą znajduje oparcie w regulacjach zawartych w Regulaminie konkursu zamkniętego nr SCP -03.01.01-013/10".
Zgodnie z § 3 pkt 4 powołanego przez Sąd I instancji Regulaminu konkursu zamkniętego w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.1."Infrastruktura zaplecza turystycznego", Poddziałanie 3.1.1."Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2007-2013 - w zależności od wyników oceny formalnej Ś. Centrum Przedsiębiorczości podejmuje decyzję m.in. o wezwaniu do poprawy błędów lub uzupełnienia braków przez wnioskodawcę. Uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub uzupełnienia. Jeżeli wprowadzone zmiany lub uzupełnienia powodują kolejne – wówczas wnioskodawca wprowadza niezbędne korekty i przekazuje pisemną informację o dokonanych zmianach (§ 3 pkt 5). Z § 3 pkt 7 Regulaminu wynika, iż wnioskodawca może również z własnej inicjatywy dokonać korekty innych błędów formalnych niewskazanych do poprawy, informując jednocześnie o tym fakcie Ś. Centrum Przedsiębiorczości w piśmie przewodnim wraz z przedstawieniem stosownych wyjaśnień.
Naruszenie przedstawionych zasad skutkuje tym, że " wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie", stosownie do § 3 pkt 6 i 10 Regulaminu. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 6 Regulaminu jeśli wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie dokonana dodatkowych nieuzasadnionych zmian innych niż te wskazane, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie. Z kolei § 3 pkt 10 Regulaminu stanowi, że jeśli w wyznaczonym terminie uzupełniony / poprawiony wniosek o dofinansowanie nie zostanie dostarczony albo dostarczony zostanie po wyznaczonym terminie, lub wskazany błąd nie zostanie właściwie poprawiony, wniosek nie będzie podlegał dalszej ocenie.
Przenosząc te regulacje na kontrolowaną przez Sąd I instancji ocenę wniosku o dofinansowanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podstawą negatywnej oceny wniosku dokonanej przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości był § 3 pkt 6 i 10 Regulaminu, przy czym § 3 pkt 6 Regulaminu został wprost powołany, natomiast przesłanki zastosowania § 3 pkt 10 Regulaminu wynikają z treści uzasadnienia oceny stanowiącej, że "wnioskodawca poproszony został o usunięcie roku n-2, (2008 r.), ponieważ w tym okresie nie prowadził działalności gospodarczej – nie usunięto".
Dokonując powtórnej oceny wniosku w ramach rozstrzygnięcia protestu Zarząd Województwa Ś. w zasadzie podzielił stanowisko Ś. Centrum Przedsiębiorczości, jednakże z pewną modyfikacją dotyczącą przyczyn zastosowania § 3 pkt 10 Regulaminu, co uszło uwadze Sądu I instancji.
Mając na uwadze, powołane przez oceniające instytucje, podstawy negatywnej oceny wniosku, w toku sądowoadministracyjnej kontroli zgodności tej oceny z § 3 pkt 6 i 10 Regulaminu należało ustalić najpierw zakres wezwania do poprawy błędów, po czym zbadać czy skarżący faktycznie nie dokonał poprawy elementu wniosku objętego wezwaniem (§ 3 pkt 10 Regulaminu) i czy została dokonana korekta elementów wniosku innych niż wskazane w wezwaniu (§ 3 pkt 6 Regulaminu). W świetle przytoczonych regulacji zawartych w Regulaminie jedynie bowiem pozytywne ustalenie, iż dokonano poprawy elementów wniosku nie objętych wezwaniem i nie dokonano korekty elementu, który został wskazany w wezwaniu do poprawy uprawniało do przyjęcia poglądu, że ocena formalna wniosku pozostaje w zgodzie z § 3 pkt 6 i 10 Regulaminu.
Nie można było przy tym pominąć i nie ocenić konsekwentnego stanowiska skarżącego, że dokonał poprawy tylko tych elementów wniosku, do których korekty został wezwany. Stanowisko to opiera się na treści wezwania, w którym podano, iż punkt I wniosku został błędnie wypełniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że punkt I wniosku zatytułowany "Sytuacja Ekonomiczno – Finansowa" został podzielony na następujące podpunkty – I.1- Bilans, I.2 Rachunek zysków i strat, I.3. Przepływ środków pieniężnych oraz I.4. Wskaźniki finansowe. Wobec tak sformułowanego zarzutu skargi (a także protestu) niezbędne było odniesienie się do tego problemu i przesądzenie, czy tak sformułowane wezwanie obejmowało wszystkie jednostki punktu I wniosku, czy też, z uwagi na uszczegółowienie wezwania, należało dokonać korekty tylko wymienionych w dalszej części wezwania, podpunktów punktu I. Istotne w tej sprawie jest również to, że rozpoznając protest Zarząd Województwa Ś. odniósł się do kwestii "nieusunięcia" roku nr 2 przyjmując, że "uwaga SCP z pisma z dnia [...] lipca br. również nie wskazywała jednoznacznie, że kolumnę tę należy usunąć". Przyznając w tym zakresie rację skarżącemu instytucja rozpoznająca protest uznała go za niezasadny nie z powodu nieusunięcia roku 2008 r., lecz dlatego, że wnioskodawca "nie poprawił kolumny oznaczonej, jako n- 1 i nie wpisał zgodnie z danymi finansowymi – zakresu dat, tj. od 06.2009 do 12.2009".
W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że "spór w niniejszej sprawie dotyczy w szczególności okoliczności, czy poprawki wniesione w części I wynikały w całości z wprowadzenia zmian żądanych przez Ś. Centrum Przedsiębiorczości, czy też były zmianami dodatkowymi, o których wnioskodawca winien poinformować". Przyznając rację skarżącemu, iż wobec zmiany okresów sprawozdawczych zmianie musiały ulec dane bilansowe w tym zakresie, a zatem naniesione zmiany wynikały wprost z poprawy zapisów zakwestionowanych przez instytucję zarządzającą, Sąd przyjął, że "jednak, jeśli nastąpiły dalsze zmiany, niewynikające ani z powyższych korekt okresów sprawozdawczych ani ze zmian w zakresie podatku VAT, wskazanych w punkcie F, to należało zmiany te omówić zgodnie z treścią Regulaminu". Za taką "dalszą zmianę" Sąd zdaje się uznawać jedynie niepoinformowanie instytucji zarządzającej o tym, że "system Aplikacji Internetowej WAP nie przyjmował korekty polegającej na usunięciu roku 2008, a brak takiej informacji spowodował zupełną nieczytelność bilansu zawartego w części I wniosku aplikacyjnego".
Oddalając skargę z zacytowanych powodów Sąd I instancji nie wskazał, czy i jakie "dalsze zmiany nastąpiły", nie odniósł korekty wniosku do zakresu wezwania, nie uwzględnił stanowiska Zarządu Województwa zaprezentowanego w rozstrzygnięciu protestu dotyczącego nieusunięcia roku nr 2. Wadliwość uzasadnienia wyroku obejmuje również zaniechanie oceny zgłoszonych w skardze zarzutów. Ocena zarzutów skargi stanowi istotny element wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zaprezentowane uwagi uzasadniają tezę, że stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Nie znając rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie sposób jest bowiem oceniać, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów. Kierując się wyżej wymienionymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art.205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).