Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 2035/10, oddalił skargę A. Spółki z o.o. w B. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z następującym uzasadnieniem.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2008 r. A. Spółka z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 243 punktach na terenie województwa ś. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie złożonego wniosku.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, podzielając argumentację faktyczną i prawną podaną w decyzji I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie istnieją instrumenty prawne, pozwalające organom administracji publicznej na ocenę zgodności danego prawa z ustawą zasadniczą. Organy ustalają obowiązywanie normy prawnej i stwierdzają przede wszystkim, czy konkretna norma prawna weszła w życie oraz czy nie została w okresie jej stosowania formalnie derogowana. Oznacza to zatem, że organy mają obowiązek stosować ustanowione przepisy prawa niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP.
Organ odwoławczy wskazał również na regulację zawartą w art. 120, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.), zgodnie z którą do wydania prawidłowej decyzji wymagane jest rozporządzanie całokształtem materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W związku z tym za bezpodstawne uznano zarzuty odnoszące się do celowego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły w oczekiwaniu na wejście w życie nowej ustawy o grach hazardowych, aby w rezultacie postępowanie umorzyć.
Oddalając skargę spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że organ - wydając zaskarżoną decyzję – prawidłowo oparł ją na przepisach nowej ustawy. Wniosek Spółki z o.o. "A." o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Natomiast zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, zapadło już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Ich materialnoprawną podstawą był więc art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, iż postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
W ocenie Sądu I instancji, w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość spowodowana zmianą stanu prawnego, co oznacza, że nie jest możliwe rozstrzyganie o nadaniu uprawnień, które w dacie orzekania nie istnieją. Zasadne zatem było rozstrzygnięcie organu w przedmiocie umorzenia postępowania.
Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutów naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie zasad konstytucyjnych i przepisów prawa wspólnotowego, bowiem nie były one i nie powinny być podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z uwagi na to, że organ nie wydał orzeczenia merytorycznego, orzekającego o istocie sprawy, lecz jedynie rozstrzygnięcie formalne, w oparciu o przepisy proceduralne. Zdaniem Sądu, analiza zarzutów skargi byłaby celowa dopiero wówczas, gdyby podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej były przepisy ustawy o grach hazardowych, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie za wyjątkiem art. 8 i 118 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej, a nadto do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd podniósł, że są to przepisy proceduralne, wskazujące tryb rozpatrzenia sprawy i jako takie nie mają charakteru przepisów technicznych, których dotyczyć będą orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości, wydane w sprawach, w których sądy krajowe wystąpiły o wydanie orzeczeń prejudycjalnych. W ocenie Sądu I instancji, przepisy art. 8 i 118 u.g.h., wskazujące przepisy proceduralne, w oparciu o które postępowanie winno być prowadzone, nie mają charakteru przepisów technicznych i ewentualne uchybienie obowiązkowi notyfikacji przepisów technicznych, zawartych w ustawie o grach hazardowych w odniesieniu do tych artykułów nie będzie mieć skutku w postaci niemożności ich stosowania.
Sąd I instancji stwierdził, że najistotniejszy w sprawie jest fakt, iż rozstrzygnięcie organu ma charakter formalny (decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych). W związku z rozpoznawaną sprawą nie pozostają zatem zarzuty dotyczące ograniczenia swobód traktatowych. Co do obowiązku notyfikacji ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, Sąd stwierdził, że sprawa dotyczy rozstrzygnięcia formalnego, zaś obowiązek notyfikacji dotyczy przepisów technicznych.
W ocenie Sądu, takiego charakteru nie ma przepis derogujący poprzednią ustawę i wprowadzający nowe regulacje, ani też przepis nakazujący zaniechanie merytorycznego załatwienia wniosków, które zostały złożone przed wejściem w życie nowej ustawy i nie zostały do tego momentu rozpoznane. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma zatem podstaw do przypisywania wymienionym przepisom charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a tylko takie w myśl art. 8 tej dyrektywy wymagają notyfikacji Komisji.
Skargą kasacyjną A. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 przez brak notyfikacji.
W skardze kasacyjnej podniesiono także szereg innych zarzutów, jednakże na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały one cofnięte przez pełnomocnika skarżącej spółki wraz z wnioskami, dotyczącymi wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. utrzymująca w mocy decyzję tego organu wydaną na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W toku postępowania administracyjnego, tak jak i w skardze do Sądu I instancji skarżąca spółka podnosiła zarzut braku realizacji obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, a ściślej rzecz ujmując technicznego charakteru art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w rozumieniu dyrektywy 98/34/ WE
Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że przepisy ustawy o grach hazardowych, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie mają technicznego charakteru w rozumieniu wspomnianej dyrektywy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE nie jest prawidłowa. Sąd oceniając, bowiem ten przepis w aspekcie art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE przede wszystkim błędnie odczytał określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy kryteria, konstytuujące pojęcie "przepisu technicznego" i w konsekwencji nie wziął pod uwagę tych kryteriów, które uznał za miarodajne Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012r., wydanym w połączonych sprawach C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku tym stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36).
W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 – 39).
W świetle zacytowanej treści wyroku TSUE stwierdzić należy, że Sąd I instancji, przyjmując, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie zajmował się ustaleniem wpływu stosowania tego przepisu na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Zaniechał przeprowadzenia istotnej w tym przypadku wykładni funkcjonalnej, która pozwala ocenić charakter określonego przepisu przez odwołanie się do skutków jego zastosowania.
W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają, więc co do zasady swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Kompetencje merytoryczne należą do organów administracji publicznej. Do organów administracyjnych, rozstrzygających indywidualne sprawy administracyjne należy zatem w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw.
Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej.
Prowadzi to do dość oczywistego wniosku, że wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotknięty jest wadą błędnej wykładni prawa w zakresie wyżej określonym, wyrok ten należało uchylić.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że taką samą, zasadniczą wadę mają decyzje administracyjne, wydane w tej sprawie.
Z tego względu Sąd uznając jednocześnie, że decyzje te nie są dotknięte uchybieniami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzje Dyrektora Izby Celnej w K. Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.