Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 351/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] umarzające postępowanie egzekucyjne uchylił to postanowienie oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. J. S. i M. Sz. zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. o: 1/ umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...], 2/ zwrot wyegzekwowanych należności na rachunek [...] wraz z odsetkami oraz 3/ zwrot opłat egzekucyjnych. Uzasadniając wniosek argumentowali, że [...], czyli obecny wierzyciel nie posiada tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. działając na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej: u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie bankowego tytułu egzekucyjnego [...] dotyczące zaległości z tytułu umowy kredytu bezgotówkowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. na zakup pojazdu na rzecz wierzyciela Banku [...] w L. W dniu [...] listopada 2005 r. wierzytelność objętą tytułem wykonawczym nabył od tego banku Fundusz [...] (dalej: [...]). Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. stwierdził, że skoro [...] do dnia wydania postanowienia nie przedłożył tytułu wykonawczego zaopatrzonego w sądową klauzulę wykonalności, to był zobowiązany do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że o zwrot wyegzekwowanych kwot należy się zwrócić do [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu braku tytułu wykonawczego powinien być art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a nie przepisy podane przez organ I instancji, jednak to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego w zakresie żądania zwrotu wyegzekwowanych kwot, organ I instancji prawidłowo pouczył stronę, że z żądaniem tym powinna się zwrócić do wierzyciela, natomiast w zakresie żądania zwrotu kosztów egzekucyjnych organ rozstrzygnie odrębnym postanowieniem.
W skardze do WSA we W. J. S. zaskarżył postanowienie w części dotyczącej odmowy zwrotu wyegzekwowanych po dniu [...] listopada 2005 r. należności przekazanych na rachunek [...]. Argumentował, że w sytuacji, gdy organ uznał, że egzekucja była niedopuszczalna z uwagi na brak posiadania przez wierzyciela tytułu wykonawczego i umorzył postępowanie egzekucyjne, to umarzając postępowanie powinien także orzec o zwrocie wyegzekwowanych należności, o co skarżący od początku wnioskował.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko dotychczas wyrażone w tej sprawie.
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. WSA we W. skargę uwzględnił.
Sąd I instancji uznał, że we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie skarżący sformułował dwa żądania: 1/ umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz 2/ zwrotu wyegzekwowanych należności przekazanych na rzecz wierzyciela. Postanowieniem wydanym w I instancji organ egzekucyjny rozstrzygnął o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, czyli orzekł w zakresie pierwszego żądania, natomiast w aspekcie żądania zwrotu należności ewidentnie nie orzekł, gdyż orzeczeniem nie jest informacja, że w sprawie zwrotu należy się zwrócić do wierzyciela, zawarta w treści uzasadnienia. Wnosząc zażalenie na to postanowienie skarżący wyraźne kierował swoje żądanie wyłącznie w stosunku do tej części uzasadnienia błędnie przyjmując, że zawiera ono rozstrzygnięcie także w kwestii zwrotu należności. Treść zażalenia jest na tyle jednoznaczna, że niewątpliwie pozwala przyjąć, że skarżący nie kwestionował korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia tylko wnosił o jego zmianę poprzez orzeczenie o zwrocie wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi kwot.
Zatem rolą organów była właściwa kwalifikacja czynności procesowej skarżącego, a w szczególności powinnością organu odwoławczego było ustalenie, czy istnieje w sensie prawnym właściwy przedmiot zaskarżenia. W pierwszej kolejności organ odwoławczy ocenia dopuszczalność zażalenia i w tej mierze stosuje odpowiednio art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. stwierdzając w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Przesłanki dopuszczalności środka zaskarżenia dzielą się na podmiotowe i przedmiotowe, a do tych ostatnich należy brak przedmiotu zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie, czyli rozstrzygnięcie.
Sąd podkreślił, że właściwe zakwalifikowanie czynności strony może wymagać dokonania ustaleń przez organ np. poprzez wystosowanie do strony wezwania z pouczeniem, celem wyjaśnienia o jaką konkretnie czynność procesową stronie chodzi oraz z przedstawieniem możliwych następstw prawnych.
W ocenie Sąd I instancji przy braku rozstrzygnięcia w omawianej materii oraz treści zażalenia organy powinny mieć na uwadze instytucję procesową uzupełnienia decyzji z art. 111 k.p.a. Skoro uzupełnienie decyzji dotyczy również uzupełnienia postanowienia, należało pouczyć skarżącego w tym zakresie poprzez wezwanie go do złożenia oświadczenia, czy w dalszym ciągu podtrzymuje, że składa zażalenie na postanowienie, czy domaga się uzupełnienia tego postanowienia o rozstrzygnięcie w kwestii zwrotu należności. W pierwszym przypadku skutkowałoby to, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności zażalenia z powodu nieistnienia rozstrzygnięcia, od którego zostało wniesione, a w drugim, wydaniem przez organ postanowienia co do uzupełnienia postanowienia wydanego w I instancji w myśl art. 111 k.p.a. W sytuacji, w której organ rozpoznał zażalenie przy braku przedmiotu zaskarżenia to wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 141 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co obligowało Sąd do jego uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA we W. polecił organowi wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia co do rodzaju pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. nazwanego zażaleniem, a następnie postąpić stosownie do okoliczności, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyroku.
II
Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Skarbowej we W. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że nie doszło do naruszenia wskazanego przez Sąd I instancji prawa procesowego;
- 2. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że nie doszło do naruszenia wskazanego przez Sąd I instancji prawa procesowego;
- 3. art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r., które dotyczyło utrzymania w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego – orzeczenie powyższe zapadło zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r., co spowodowało naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony;
- 4. art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz w zw. z art. 6 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zakresu złożonej skargi w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia organu dotyczy umorzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast uzasadnienie skargi odnosi się także do kwestii odmowy zwrotu wyegzekwowanych po [...] listopada 2005 r. należności przekazanych na rachunek [...], co spowodowało orzekanie przez Sąd I instancji w zakresie, co do którego organy nie wydały stosownego rozstrzygnięcia;
- 5. art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd I instancji poza granicami sprawy, bowiem sprawa dotyczyła postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r., które utrzymało w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego, a nie odmowy zwrotu wyegzekwowanych po [...] listopada 2005 r. należności przekazanych na rachunek [...];
- 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób prowadzący do wewnętrznej sprzeczności i nielogiczności uzasadnienia w konfrontacji z sentencją wyroku i określonym przez Sąd I instancji przedmiotem skargi;
- 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne wskazanie co do dalszego toku postępowania tj. konieczność wezwania skarżącego do oświadczenia się co do rodzaju złożonego pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. i dalej orzekanie co do zwrotu wyegzekwowanych kwot przekazanych na rachunek [...], podczas gdy przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r., które dotyczyło utrzymania w mocy postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego;
- 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że organy nie wyjaśniły zakresu żądania skarżącego, czym naruszyły przepisy k.p.a., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy treść wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie zwrotu wyegzekwowanych należności przekazanych [...] nie budziła wątpliwości, a przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej było umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ kontroli w tej sprawie podlegało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r. umarzające postępowanie egzekucyjne, a nie – jak błędnie przyjął Sąd – wniosek skarżącego o zwrot wyegzekwowanych kwot przekazanych na rachunek [...].
Organ wnoszący skargę kasacyjną uznał, że orzekając w zakresie jednego żądania wniosku skarżącego i zgodnie z tym żądaniem mógł orzec o pozostałych oddzielnie. Nie było żadnych przeszkód prawnych co do umorzenia postępowania egzekucyjnego, następnie wydania postanowienia o zwrocie kosztów egzekucyjnych, a także pouczenia skarżącego przez organ o sposobie i trybie żądania zwrotu wyegzekwowanych należności na rzecz wierzyciela.
W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji uczynił przedmiotem kontroli rozstrzygnięcie nieistniejące, przez co wyszedł poza granice sprawy i tym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. J. S. zaskarżył postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] maja 2012 r. w części odmowy zwrotu wyegzekwowanych kwot, a nie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Orzeczenia w zakresie odmowy zwrotu wyegzekwowanych kwot nie było. Oznacza to, że uchylenie tego postanowienia nastąpiło niejako z urzędu, a przez to Sąd naruszył zasadę skargowości, przy czym Sąd w ogóle nie poddał kontroli jedynego istniejącego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok Sądu I instancji narusza również art. 134 § 2 p.p.s.a., bo Sąd uchylił postanowienie uwzględniające żądanie skarżącego, czyli korzystne dla skarżącego. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd miał wątpliwości co do rzeczywistego żądania skargi, to powinien wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień, a nie samodzielnie ustalać jego treść.
J. S. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Skarbowej we W. ma usprawiedliwione podstawy, z tego też powodu podlega uwzględnieniu.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje w podstawie prawnej skargi naruszenie przez wyrok Sądu I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przez to dokonanie przez WSA we W. wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych został przedstawiony przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w sposób bardzo obszerny, przez co traci swoją wyrazistość, jednak koncentruje się na zakwestionowaniu poprawności przeprowadzonej kontroli legalności postępowania będącego przedmiotem skargi. Ze względu na obszerność zarzutu i powtarzalność odesłań szczegółowych NSA odniesie się do niego w sposób kompleksowy, grupując poszczególne rodzaje naruszeń.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że wyrok Sądu I instancji narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przy czym naruszenie tych przepisów polega na uchyleniu zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego orzekania.
Ten zarzut należy uznać za trafny, jednak trzeba podkreślić, że tylko co do części podniesionych w nim naruszeń. Bez wątpienia chybiona jest ta argumentacja uzasadnienia zarzutu, która odwołuje się do naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, bo nie oddalił skargi. Tak sformułowany zarzut mógłby odnieść skutek prawny, gdyby Dyrektor Izby Skarbowej we W. twierdził, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo Sąd nie zastosował tego przepisu, a w realiach rozpoznawanej sprawy powinien on mieć zastosowanie. Dyrektor tego zarzutu tak nie ujmuje, zatem należy uznać, że błędnie skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie treści tego przepisu w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia, a więc uwzględnienia skargi.
Natomiast trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. a przez to art. 141, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadność tego zarzutu należy odnieść do kolejnych, na które wskazuje skarga kasacyjna, czyli naruszenia art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Niewątpliwie wyrok Sądu I instancji narusza treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo uwzględnia skargę w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego orzekania. Podkreślić trzeba, że uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy sąd jednoznacznie wykaże, że organy naruszyły przepisy postępowania i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymagałoby to wykazania, że każde z żądań skierowane przez skarżącego w piśmie inicjującym wszczęcie postępowania winno być załatwione w postępowaniu prowadzonym przez ten organ w ramach posiadanych kompetencji.
W takiej sytuacji, gdyby organ ograniczył zakres rozpoznania sprawy, a więc zmodyfikował granice sprawy administracyjnej, byłyby podstawy do twierdzenia, że działał bezprawnie, a to musiałoby skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia. W sprawie objętej skargą kasacyjną taka sytuacja nie miała miejsca, zatem trafnie wskazuje skarga kasacyjna, że Sąd I instancji uchylając postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. działał z naruszeniem treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a przez to dokonał wadliwej kontroli działalności administracji.
Wadliwe działanie organu, polegające na niezałatwieniu wszystkich żądań strony, nie może być traktowane jako istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli to uchybienie nie dotyczy przedmiotu postępowania, a wiąże się z pobocznymi kwestiami, których żąda strona. Kontrolowany wyrok dotyczy postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, zatem sprawą podlegającą ocenie jest przestrzeganie przepisów w zakresie umorzenia tego postępowania. Pozostałe żądania nie są nawet pośrednio związane z tym przedmiotem, co oznacza, że Sąd I instancji nie miał tytułu prawnego do oceny postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne z punktu widzenia wniosków skarżącego o zwrot wyegzekwowanych należności i kosztów egzekucyjnych. Bez wątpienia niedziałanie organów egzekucyjnych w tym zakresie może być naruszeniem prawa, bo przyjąć należy, że każdy wniosek powinien być załatwiony, jednak bezprawność takiego działania nie może być kryterium oceny legalności postanowienia objętego skargą.
Ponieważ Sąd I instancji przyjął taką podstawę jako przesłankę uwzględnienia skargi, to w tym zakresie działał z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z tego powodu ten zarzut należało uwzględnić.
Zgodzić należy się także ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że wyrok WSA we W. narusza treść art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż uchyla korzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy na rzecz takiego orzekania nie przemawiają stwierdzone naruszenia prawa, bo nie mogą przecież skutkować nieważnością postępowania w sprawie umorzenia egzekucji. Zatem i z tego powodu należało uznać jako usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarówno co do wadliwego wyjaśnienia podstawy, jak i poprawności czynności nakazanych do wykonania. Z treści wskazanego przepisu wynika jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, te składniki uzasadnienia zawiera wyrok WSA we W. Brak zgody strony skarżącej kasacyjnie dla ocen w nim sformułowanych nie oznacza, że uzasadnienie narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.