Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 stycznia 2016 r. (II SA/Ol 893/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) uwzględnił skargę K. M. (dalej: skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie (dalej: Dyrektor IC) z [...] czerwca 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Elblągu (dalej: Naczelnik UC) z [...] kwietnia 2015 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 36 000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora IC na rzecz skarżącego 1597 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik UC, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.; dalej: ugh), wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 36 000 zł za urządzanie gier na automatach ("Daytona Gold" oraz dwa automaty "Kiosk") poza kasynem gry, a mianowicie na Stacji Paliw [...] w [...].
Skarżący złożył odwołanie od decyzji Naczelnika UC.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika UC. Podkreślił w szczególności, że skarżący nigdy nie uzyskał zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w formie kasyna gry i w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a sporne automaty nie zostały zarejestrowane.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC.
WSA uwzględnił skargę.
WSA podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że sporne automaty są automatami do gier hazardowych w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 ugh i że skarżący nie ma zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, ani koncesji na prowadzenie kasyna gry, które uprawniałyby go do urządzania gier na tych automatach. WSA uznał jednak, że stwierdzony delikt administracyjny został przez organy obu instancji nieprawidłowo zakwalifikowany do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry) zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh (urządzanie gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu).
Zdaniem WSA, opisane w art. 89 ugh delikty administracyjne dotyczą różnych etapów urządzania gier na automatach. Czynności związane z uzyskaniem stosownej koncesji i wymaganej rejestracji automatu poprzedzają rozpoczęcie działalności gospodarczej w tym zakresie i warunkują jej legalność. Zatem podmiot, który nie legitymuje się tymi dokumentami działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh), natomiast kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. WSA zauważył przy tym, że wymierzenie kary w wysokości 12 000 zł od każdego automatu umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary, zaś nie sposób przyjąć, aby podmiot działający nielegalnie mógł być premiowany w ten sposób.
W konsekwencji WSA uznał, że organy administracji naruszyły prawo materialne przez niewłaściwą kwalifikację deliktu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. W związku z tym zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy - oprócz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku - przeprowadziły stosowne czynności dowodowe, które pozwolą na ustalenie wysokości kary z uwzględnieniem powołanej regulacji.
Dyrektor IC złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Dyrektor IC zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) przez:
- 1) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh przez uznanie, że przepis ten został nieprawidłowo zakwalifikowany przez organ do deliktu popełnionego przez skarżącego,
- 2) błędną wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh przez uznanie, iż przepis ten powinien stanowić podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:
- 1) w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez uchylenie decyzji I i II instancji mimo nienaruszenia powyższego przepisu przez organy w trakcie prowadzonego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu, musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.,
- 2) w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. przez brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego - czy kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh nie będzie wyższa niż kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
W uzasadnieniu Dyrektor IC wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna Dyrektora IC została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach tej podstawy został poddany wyrok WSA uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne (art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh przez jego niezastosowanie), WSA jednocześnie przesądził, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry.
Wskazane wyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przepis ten w stanie prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie stanowił, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a nieuprawniony jest pogląd WSA, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh. Zauważa przy tym, że zajęte przez WSA stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie, w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes NSA wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 16 maja 2016 r. uchwałę (II GPS 1/16), stanowiącą w punkcie 2., że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ugh. Obowiązek respektowania przez sąd administracyjny przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.
W tej sytuacji za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora IC wskazujące na naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh przez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie.
Natomiast za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzucanie WSA naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a jednoznaczny wywód prawny przeprowadzony w jego uzasadnieniu wskazuje, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji było naruszenie prawa materialnego. Ponadto błędne jest powiązanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania) z przepisem prawa materialnego – art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh.
Nie sposób również uznać, że "brak oceny, czy wydanie wyroku nie nastąpiło na niekorzyść skarżącego" można skutecznie zwalczać przez podniesienie zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Wadliwość rozważań WSA w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, określonego w art. 134 § 2 p.p.s.a.
Oparcie skargi kasacyjnej Dyrektora IC na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę skarżącego i uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak już bowiem wcześniej wskazano, istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżący urządzał gry na automatach poza kasynem gry, a tym samym podlegał karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ugh.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie kwotę 2340 zł, na którą składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (540 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (1800 zł). Zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w obniżonej wysokości (w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika organu), Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że przedmiotem rozpoznania na posiedzeniu w dniu 27 października 2017 r. było kilka jednorodnych skarg kasacyjnych organu, co wiązało się z mniejszym nakładem pracy pełnomocnika w sporządzeniu tych środków odwoławczych.