Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1449/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzjami z [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej; ARiMR) w P. odmówił J. R. przyznania płatności na rok 2010. Jako jedną z działek objętych badanym wnioskiem wskazano działkę o nr [...] (J. [...]). Obie decyzje pozostały w obiegu prawnym.
Pismem z [...] maja 2011 roku J. R. zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w P. o przyznanie płatności na rok 2011. Wniósł o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W treści wniosku zadeklarowane zostały działki rolne położone w gminie B. D., obręb ewidencyjny J. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. W załączniku graficznym, dołączonym do wniosku, działka oznaczona dotychczasowym nr [...] określona została jako działka o nr ewidencyjnym [...].
Kontrola wniosku, przeprowadzona [...]czerwca 2011 r., wykazała błąd wnioskodawcy polegający na tym, iż działka ewidencyjna [...] nie znajduje się w części opisowej ewidencji gruntów. W związku z powyższym wezwano J. R. do złożenia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.
Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił J. R. przyznania jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, nakładając przy tym sankcję potrącaną w kolejnych 3 latach w wysokości 31.122,97 zł (JPO) oraz 6.910,60 zł (UPO). W ocenie organu działka ewidencyjna [...] nie znajduje się w części opisowej ewidencji gruntów. Ze względu na różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do płatności należało odmówić ich przyznania i nałożyć stosowne sankcje.
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wskazano, że strona wezwana została do złożenia wyjaśnień w przedmiocie deklaracji do przyznania płatności powierzchni na działce rolnej "[...]" większej od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do uzyskania tej płatności oraz błędnego oznaczenia powierzchni działek rolnych "[...]" i "[...]" w granicach działki [...], która według danych ARiMR nie znajduje się w ewidencji gruntów. Ponieważ wnioskodawca do dnia wydania decyzji nie złożył stosownych wyjaśnień w tym zakresie, na skutek stwierdzonych zawyżeń ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W konsekwencji organ wykluczył z płatności powierzchnię na działce rolnej [...],[...] i częściowo [...] o łącznej powierzchni 43,80 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.
Zdaniem WSA działanie organu polegające na wezwaniu skarżącego do złożenia wyjaśnień, a wobec ich braku – stwierdzeniu, iż doszło do przedeklarowania zgłoszonej do płatności powierzchni gruntu, bowiem działka [...] nie istnieje, było nieprawidłowe. Na gruncie tej sprawy nie można bowiem przerzucić na skarżącego całości obciążeń wynikłych z niezawinionej przez niego omyłki. Sąd uznał, że wbrew ustaleniom organu skarżący wskazał działkę (tj. grunt) umożliwiającą uwzględnienie jego wniosku, jednakże oznaczył ten grunt nieistniejącym już numerem ewidencyjnym.
Nie można zatem mówić o przedeklarowaniu powierzchni gruntu zgłoszonego do płatności, bowiem faktycznie doszło jedynie do błędnego oznaczenia gruntu istniejącego, zgodnego z deklaracją wskazaną we wniosku. Na załączniku graficznym dołączonym do wniosku skarżącego działki rolne "[...]", "[...]" i "[...]" oznaczone zostały dokładnie w miejscu działki oznaczonej numerem "[...]", tj. dotychczasowej działki o nr "[...]". Organ mógł zatem i powinien, podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia, czy działka o dotychczasowym numerze ewidencyjnym [...] (która występowała już w poprzednich latach) to ta sama działka aktualnie oznaczona numerem [...].
Sąd w pełni podzielił twierdzenia skarżącego wskazujące, iż dane Systemu Zarządzania i Kontroli choć stanowiące podstawę określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, winny także podlegać weryfikacji przez organ prowadzący sprawę. Identyfikacja działki rolnej opiera się bowiem na kodach terytorialnych, numerach działek z ewidencji gruntów i budynków oraz oznaczeniach danych działek rolnych w danym wniosku pomocowym. System Identyfikacji Działek Rolnych w zestawieniu z danymi graficznymi (ortofotomapy) będącymi w posiadaniu organu powinny pozwolić na ustalenie, iż działka [...] w istocie stanowi działkę [...]. Organ oparł się jednak wyłącznie na danych Systemu Zarządzania i Kontroli, pomijając możliwość zweryfikowania zauważonych nieprawidłowości, które bez znaczącej analizy wskazują na omyłkę numeru, a nie na zadeklarowanie nieistniejącej działki.
Sąd podkreślił ponadto, że ARiMR w przesłanym skarżącemu wniosku na rok 2011 częściowo wypełniając wniosek, także nieprawidłowo oznaczyła zakwestionowany następnie grunt numerem [...]. Tym samym odmówienie płatności oraz nałożenie sankcji z uzasadnieniem, iż zgłoszona we wniosku działka [...] nie istnieje, uznać należy za zbyt rygorystyczną interpretację przepisów prawa.
Odnosząc się do braku pisemnej odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia zauważonych przez organ nieprawidłowości, Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie zmienia oceny sprawy. Skarżący występował w sprawie w charakterze dzierżawcy, który nie ma możliwości pozyskania informacji o zmianie numeracji działki. Fakt doręczenia wniosku przez organ ze wskazaniem nieaktualnego numeru działki, także skłania do uznania racji strony skarżącej. Przede wszystkim jednak WSA uznał, iż organ w ramach wiążących go obowiązków określonych treścią art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), nie wyjaśnił dlaczego działka o dotychczasowym numerze [...], którą sam wskazał w roku 2010 i 2011, na dołączanych do wniosków z lat 2010 i 2011 załączonych ortofotomapach określona być zaczęła numerem [...]. Przekierowanie powstałych wątpliwości na skarżącego, w ocenie Sądu, jest zbyt daleko idącą interpretacją przepisów prawa.
Brak aktywnego działania organu w zakresie przedmiotowych nieprawidłowości, które obrazowało przecież rażącą niespójność źródeł informacji ARiMR, (wcześniej rozstrzygano już w oparciu o nieaktualne dane), WSA uznał za naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.
Zdaniem WSA wskazanie we wniosku działki z nieaktualnym numerem przy jednoczesnym prawidłowym zakreśleniu tej samej działki na graficznym załączniku wniosku zawierającym numer aktualny, nie może być uznane za zgłoszenie działki nieistniejącej, a w konsekwencji stwierdzenie przedeklarowania powierzchni zgłoszonych gruntów o 100%. W ocenie Sądu okoliczność zgłoszenia wniosku przez dzierżawcę gruntu, który nie ma możliwości wyjaśnienia kwestii zmiany numeru działki, wskazuje, iż wezwanie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – przy jednoczesnym braku działania organu w tym zakresie – stanowi niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji WSA uznał, że organy dopuściły się naruszenie przepisu art. 7, art. 77 i art. 9 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9 oraz 77 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy;
- 2) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że to organ powinien samodzielnie zweryfikować i wyeliminować niespójności oraz błędy znajdujące się we wniosku o przyznanie płatności, podczas gdy ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na beneficjencie, który mimo wezwania organu nie podjął w sprawie żadnych czynności;
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, podczas gdy naruszenie takie nie nastąpiło.
W uzasadnieniu organ powołał argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podnieść należy, iż kasator w żaden sposób nie podważył zasadniczego stanowiska Sądu I instancji, iż wskazana przez skarżącego działka o numerze [...] to ta sama działka, która w poprzednich latach była oznaczona nr [...]. Sąd trafnie przy tym zauważył, że System Identyfikacji Działek Rolnych w zestawieniu z danymi graficznymi (ortofotomapami) będącymi w posiadaniu organu pozwalały na ustalenie, że działka [...] w istocie stanowi działkę [...]. Organ oparł się wyłącznie na danych Systemu Zarządzania i Kontroli, pomijając możliwość zweryfikowania zauważonych nieprawidłowości, które bez znaczącej analizy wskazują na omyłkę w oznaczeniu numeru, a nie na zadeklarowanie przez skarżącego nieistniejącej działki.
Argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie jest wyczerpująca i przekonywująca. Znajduje też potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Stąd też nie zachodzi potrzeba jej powtarzania.
W sprawie zatem nie doszło do zawyżenia powierzchni działek zgłoszonych przez skarżącego do przyznania płatności, lecz do omyłkowego oznaczenia numeru ewidencyjnego działki, która – jak wynika z rozważań Sądu I instancji – mogła zostać łatwo zauważona przez organ w toku rozpoznania sprawy.
W tej sytuacji Sąd I instancji mógł uznać, iż organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 i art. 9 k.p.a. Z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W okolicznościach niniejszej sprawy, opisanych na wstępie niniejszych rozważań, Sąd I instancji mógł uznać, iż organ tej zasadzie uchybił.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył też art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Okoliczność bowiem, że w świetle tego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, nie oznacza, iż organ jest zwolniony od oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jak zaś była już o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań, gdyby organ dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, to z łatwością ustaliłby, iż w sprawie doszło jedynie do omyłkowego oznaczenia numeracji działki.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.