Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 297/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. W toku kontroli administracyjnej sprawy w dniu [...] sierpnia 2010 r. organ pierwszej instancji wykrył nieprawidłowości we wniosku strony o przyznanie płatności na rok 2010. Na wezwanie organu skarżąca dokonała korekty wniosku.
W dniu [...] kwietnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzili bez udziału producenta rolnego kontrolę administracyjną. Wykazała ona nieprawidłowości na zadeklarowanych działkach rolnych o symbolach P/P1 oraz R, położonych na działce ewidencyjnej nr 5/1. Co do pierwszej z działek rolnych stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej (kod nieprawidłowości DR 13), zaś na drugiej z działek rolnych stwierdzono nieprzestrzeganie norm dobrej kultury rolnej i zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Skarżąca nie zgodziła się z wynikami kontroli i wnioskowała o ponowną kontrolę.
W dniu [...] maja 2011 r. organ przeprowadził ponowną kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, nie zawiadamiając o tym strony. Kontrola ta nie spowodowała zmiany wcześniejszych ustaleń organu co do stwierdzonych nieprawidłowości.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 10.476, 78 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 6621, 42 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 3855,36 zł. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości z zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej powierzchni 11,94 ha organ wyłączył 0,16 ha, obejmujące powierzchnię działki rolnej R (5/1) wykluczając ją z płatności obszarowej. W konsekwencji jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni 11,78 ha, do której naliczono wnioskodawczyni płatność w kwocie 6621,42 zł. Uzupełniająca płatność obszarowa została przyznana również do powierzchni 11,78 ha w kwocie 3855,36 zł.
Od decyzji w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości skarżąca wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś ustalenia w zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie są prawidłowe.
Organ uznał, że działka R co do której inspektorzy terenowi stwierdzili nieużytek stanowiła obszar nieużytkowany rolniczo, nie poddawany do dnia kontroli żadnym zabiegom agrotechnicznym, na którym występowały niewykoszone, zeschnięte trawy, wielomiesięczne chwasty, obszary zakrzaczone, a także będące konsekwencją naturalnej sukcesji od strony lasu samosiewy drzew brzozy oraz olchy.
Przesłuchani w charakterze świadków: A. Ś., P. R., P. Cz., Ł. Cz. nie rozpoznali na przedstawionych zdjęciach działki rolnej R. Jednakże w toku kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stanem faktycznym stwierdzonym na działce rolnej R. Ponadto organ wskazał, że ustalenia kontroli potwierdzają zdjęcia wykonane przez skarżącą w dniu [...] maja 2011 r. Fotografie przedstawiają m.in. obszar zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej działki rolnej R na dzień [...] maja 2011 r. (po dokonaniu zabiegów agrotechnicznych) doprowadzony do stanu zgodnego z normami, które to zabiegi zostały przeprowadzone już po tym jak kontrola na miejscu z dnia [...] kwietnia 2011 r. wykazała, iż na w/w działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza. Dokumentacja ta jednoznacznie świadczy o podjęciu czynności zmierzających do przywrócenia gruntu na działce rolnej R do stanu zgodnego z normami.
Nadto wykonanie dokumentacji fotograficznej m.in. na działce rolnej R, a następnie fakt nie rozpoznania na rozprawie administracyjnej przez świadka na materiale fotograficznym (zdjęć wykonanych w adekwatnych miejscach przez kontrolujących) przedmiotowych działek świadczył zdaniem organu o niskiej wiarygodności tej osoby i spowodował, iż organ nie dał wiary jej zeznaniom.
Dokumentacja z przeprowadzonej kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest środkiem dowodowym wykonanym przez upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych osoby, a sporządzonej dokumentacji należy przypisać walor wiarygodności. Zgromadzona w niniejszej sprawie ilość oraz jakość dokumentacji fotograficznej nie budzi wątpliwości i może być w sposób wiarygodny uznana jako dowód potwierdzający, iż w/w działki rolne w dniu [...] kwietnia 2011 r. były w stanie nie pozwalającym na przyznanie do nich jednolitej płatności obszarowej.
Organ wskazał również, że z nadesłanego pisma Biura Certyfikacji COBICO wynika, iż w dniu wykonania kontroli w gospodarstwie tj. [...] sierpnia 2010 r. w stosunku do działki nr 1 inspektor odnotował uprawę prosa, natomiast na pozostałych działkach ewidencyjnych w tym m.in. działki nr 5/1 nie mógł on stwierdzić jego plantacji, bowiem działki rolne były talerzowane i uprawa nie istniała. Ponadto jednostka certyfikująca w trakcie kontroli nie prowadzi pomiarów działek.
Odnosząc się do decyzji Starosty Z. znak: [...] o zmianie aktualizacji klasyfikacji gruntów organ stwierdził, iż sam fakt przekwalifikowania rodzaju użytku nie świadczy o tym, iż na danej działce prowadzona jest działalność rolnicza oznaczająca produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych. Płatności obszarowe przyznawane są do powierzchni działek rolnych, a nie do powierzchni działek ewidencyjnych.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę. Sąd przywołał treść art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustaw o płatnościach bezpośrednich). Ponadto wskazał na treść art. 17 i art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 30, s. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009).
Sąd odwołał się do treści § 1 ust. 1 pkt 1 i 4, § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, dalej: rozporządzenie w sprawie norm). Zwrócił także uwagę na regulacje zawarte w prawie wspólnotowym dotyczące zasad i trybu przeprowadzania kontroli dotyczących kryteriów kwalifikujących do przyznania płatności.
Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego swobodnej oceny zastosowały właściwe w sprawie przepisy prawa.
Sąd wskazał, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego wykazały, iż różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 0,16 ha, tym samym wielkość ta wyrażona procentowo wyniosła 1,3582% powierzchni zadeklarowanej do płatności.
Sąd I instancji uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r. jednoznacznie potwierdza zasadność dokonanych przez organy ustaleń, że na spornej działce rolnej nie była w tej dacie prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym jej użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności. Dokumentacja fotograficzna w sposób nie budzący wątpliwości dokumentuje stan tej działki w dacie kontroli, który wskazuje na brak wykonywania tam prac agrotechnicznych. Widoczne na zdjęciach zakrzaczenia, zeschnięte trawy i chwasty oraz liczne samosiejki drzew (zdjęcia dotyczące działki oznaczonej symbolem R nr 24-25), a także brak śladów po jakichkolwiek zabiegach agrotechnicznych, przy jednoznacznym zestawieniu z widokiem innych kontrolowanych działek, nie mogą być ocenione odmiennie, niż dokonał tego organ orzekający.
Sąd I instancji wskazał, że na spornej działce nie była prowadzona działalność rolnicza w związku z czym organ w myśl powyższych przepisów zobowiązany był do zastosowania pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sporna działka rolna stanowiła bowiem teren niekwalifikujący się do jednolitej płatności obszarowej.
Sąd wywiódł, że organy dokonując oceny zebranego materiału dowodowego skonfrontowały go z dowodami przedstawionymi przez stronę, w tym fotografiami przedstawiającymi stan działki rolnej R na dzień [...] maja 2011 r. Negatywna ocena wiarygodności dowodów powołanych przez stronę, nie stanowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). Skoro na dzień przeprowadzenia kontroli na omawianym gruncie stwierdzono występowanie zakrzaczeń, niewykoszonych traw, wielomiesięcznych chwastów oraz samosiejek drzew, trudno było uznać zgodnie z deklaracją strony, jej późniejszymi twierdzeniami oraz przedstawionymi dokumentami (Księga Gospodarstwa i Rejestr Działań Agrotechnicznych) że w roku 2010 (za który miała zostać przyznana jednolita płatność obszarowa) stanowiła ona obszar użytkowany rolniczo.
Organ odwoławczy dopełnił również wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom powołanym przez stronę oraz dlaczego zeznania przesłuchanych w sprawie świadków nie mogły stanowić podstawy wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. Ocena zeznań świadków wskazuje, iż unikali oni jednoznacznego wskazania, czy w istocie i jakie zabiegi wykonywali na działce rolnej R, w świetle stanu tej działki uwidocznionego na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu przez uprawnione do tego osoby.
W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu bezpodstawnego odmówienia przez organ mocy dowodowej zeznaniom wskazanych wyżej świadków. Zeznania te bowiem w istocie nie zakwestionowały jednoznacznie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o kontrole na miejscu. Ogólnikowe stwierdzenia o dokonywaniu prac na wielu działkach rolnych użytkowanych przez skarżącą, w tym na działce oznaczonej symbolem R, nie mogły skutecznie podważyć mocy dowodowej stanu faktycznego uwidocznionego na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli na miejscu.
Odnośnie zarzutu odmówienia mocy dowodowej ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. Sąd podkreślił argumentację organu, że sam fakt przekwalifikowania rodzaju użytku nie świadczy o tym, iż na danej działce prowadzona jest działalność rolnicza. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR oraz podlegli mu kierownicy biur powiatowych Agencji są organami prowadzącymi samodzielnie postępowania administracyjne, niezależnie od innych organów administracji publicznej. Okoliczność, czy działka R w roku 2010 była użytkowana rolniczo, nie mogła zostać automatycznie ustalona jedynie w oparciu o sam fakt wydania przez Starostę, w innej sprawie administracyjnej, decyzji o zmianie kwalifikacji gruntów. Przyznanie wiarygodności dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej z kontroli przeprowadzonej dnia [...] kwietnia 2011 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę nie stanowiło naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, nie stanowiło również naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez przyjęcie, że działka rolna R, nie spełniała w 2010 roku minimalnych norm określonych dla ugoru przez to, że znajdują się na niej obszary zakrzaczone oraz samosiewy drzew będące konsekwencją naturalnej sukcesji od strony lasu. Sąd wskazał, że bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. Występowanie tego rodzaju roślinności na działce objętej deklaracją producenta rolnego – z wyjątkiem przypadków, o których mowa w § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia – dyskwalifikuje tę działkę z możliwości przyznania płatności. Skarżąca nie wykazała aby w tej sprawie wystąpiły przypadki o których mowa w powołanej ostatnio normie prawnej.
Skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a), naruszenie prawa materialnego a to:
- - przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisem § 4 rozporządzenia w sprawie norm w ten sposób, że miało ono wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia zastosowania do istniejących na działce zakrzaczeń i zadrzewień powyższej normy prawnej.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie i rzetelnie ustaliły stan faktyczny:
- b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., przejawiające się tym, że WSA dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów administracji publicznej, które w sposób arbitralny diametralnie odmiennie oceniły stan działki urzędowo stwierdzony w decyzji Starosty Z. wydanej rok przed zaskarżoną decyzją organu I instancji;
- c) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że moc dowodowa decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. jest deprecjonowana przez obowiązek organów ARiMR dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych.
- d) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku WSA w G. W. argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. w zakresie sprzeczności z prawem raportu "rekontrolnego" z dnia [...] maja 2011 r., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że sporna działka w 2010 r. była ugorowana, zatem zabiegi agrotechniczne prowadzone na niej w tym okresie sprowadzały się do koszenia, co winno być uwzględnione przy kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2011 r. nadto działka ta jest stale wystawiona na naturalną sukcesje roślinności od strony lasu, poza tym rozwojowi roślinności sprzyja podmokłe podłoże. Skarżąca zarzuciła, że te okoliczności wykazała zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez przedstawione dowody z dokumentów i z zeznań świadków. W tej sytuacji wbrew stanowisku Sądu I instancji istniały podstawy do zastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Zarzucono, że bezzasadnie odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków, błędnie przyjmując, iż zdjęcia wykonane przez inspektorów terenowych dają wyobrażenie o stanie działki. W sprawie zostały naruszone zasady z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 80 k.p.a. w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie norm gdyż zaniechano ustaleń co do konkretnego zbadania ilości i jakości zadrzewień i zakrzaczeń na działce rolnej R celem oceny wpływu tej roślinności na prowadzoną na niej produkcją rolną z uwzględnieniem, że jest to grunt ugorowany.
Zdaniem skarżącej błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż organ nie był związany decyzją Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. a zmieniającego kwalifikację działki rolnej R, przez co naruszono art. 7 Konstytucji i art. 8 k.p.a.
W ocenie skarżącej niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia w sytuacji gdy Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skargi w zakresie sprzeczności z art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach w zw. z art. 32 i 54 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 raportu z kontroli.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. zatytułowanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem NSA jedynie weryfikuje zasadność postawionych zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wbrew twierdzeniom kasatora zarzut sformułowany w pkt 2 poz. d) petitum skargi kasacyjnej nie dawał wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Aczkolwiek trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się wprost do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności z prawem raportu z kontroli, to jednakże to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W każdym razie kasator nie wykazał, aby tego rodzaju wpływ w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wystąpił. Wbrew twierdzeniom kasatora to uchybienie pozwoliło na pełną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, zważywszy na zakres podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy w związku z tym jedynie zauważyć, że Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania w sprawie zwrócił uwagę, iż skarżąca poprzez pełnomocnika Ł. Cz. złożyła umotywowane zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia 2011 r. oraz wnioskowała o ponowną kontrolę na miejscu. Tego rodzaju kontrola została przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. stosownymi pismami wyjaśnił stronie dlaczego dla części działek inspektorzy wykorzystali ustalenia z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powyższe znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 27).
Nie można więc uznać, że w ten sposób naruszono regulacje z art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 32 i 54 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Komisji WE Nr 1122/2009 bowiem skarżąca nie uprawdopodobniła, aby protokół z kontroli na miejscu w dniu [...] maja 2011 r. nie zawierał informacji w przepisach tych wskazanych.
W sprawie bowiem został zachowany tryb przewidziany w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z tym przepisem rolnik może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji. Właściwy organ zastrzeżenia te rozpatrzył i uznał je za bezzasadne. Natomiast zgromadzone w aktach protokoły z kontroli na miejscu podlegały ocenie orzekających organów. Skoro skarżąca w skardze do WSA w G. W. zarzut powyższy wiązała z naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a., to nie można uznać, że Sąd I instancji w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, jeżeli stwierdził, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organ nie naruszała art. 80 k.p.a., zaś zarzuty podniesione w skardze dotyczące przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.
Nie są zasadne zarzuty sformułowane w pkt 1 poz. b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadzała się do twierdzenia, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, akceptujące ocenę organów dowodu jakim była decyzja Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. o przekwalifikowaniu działki rolnej R. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że ocena powyższego dowodu została przeprowadzona zgodnie z art. 80 k.p.a. Brak przy tym podstaw do twierdzenia, że tego rodzaju ocena jest niezgodna z art. 76 § 1 k.p.a. Ostatnio powołany przepis stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła do akt sprawy decyzję Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. którą orzeczono zmianą dotychczasową klasyfikacji gruntów m.in. co do działki rolnej R. Wskazać zatem należy, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów ustala typy i klasy gleb i ich kultury. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest jednym z elementów który ujawnia się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu prowadzonym w tym przypadku w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Jak wynika z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.
Z kolei zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klasy gleb wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Zatem to, że klasyfikator dokonuje przekwalifikowania gruntów w przewidzianym trybie nie oznacza, że decyzja o zmianie klasyfikacji gruntów jest dowodem co do rzeczywistego stanu danej działki rolnej w konkretnym okresie. Trafne więc jest stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie o przyznanie płatności były obowiązane do poczynienia samodzielnych ustaleń co do tego, czy działka R w roku 2010 była użytkowana rolniczo.
Sąd słusznie uznał, że organ w tej kwestii zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenił cały materiał dowodowy. Podzielić zatem należy pogląd Sądu I instancji, że przyznanie wiarygodności dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej z kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedłożonym przez strony nie narusza art. 8 k.p.a. Dodać należy, że zasada zaufania zawarta w art. 8 k.p.a. wymaga m.in. wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi się organ kierował. Takie przesłanki zostały w uzasadnieniu decyzji zawarte na co także zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Nie można zatem twierdzić, że tego rodzaju działanie stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Dodać należy, że nie jest trafne odwoływanie się w powyższej kwestii do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 632/11, orzeczenia.nsa.gov.pl), która dotyczyła zupełnie inaczej sprawy zarówno w sensie stanu faktycznego jak i prawnego.
Brak także podstaw do uznania za zasadne zarzutów zawartych w pkt 2 poz. a) petitum skargi kasacyjnej.
Istota tych zarzutów wskazując na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał ocenę dowodów dokonaną przez organ za zgodną z art. 80 k.p.a.
Zarzuty te nie są trafne.
Przepis art. 80 k.p.a. z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ma w tym postępowaniu zastosowanie. Oznacza to, że orzekające w sprawie organy zobowiązane były ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W art. 80 k.p.a. została zawarta zasada swobodnej oceny dowodów. Oznaczało to, że organ winien opierać się na zebranym materiale dowodowym, ocena tego materiału powinna być wszechstronna, dowody należy oceniać we wzajemnej łączności, wskazując na znaczenie i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych w oparciu o tak przeprowadzoną ocenę całego materiału dowodowego powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Gdy w ten sposób organ oceni materiał dowodowy to nie można uznać, że zostały naruszone zasady z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Jak trafnie uznał Sąd I instancji orzekające organy zgodnie z powyższymi zasadami oceniły cały materiał dowodowy. Sąd wskazał, że organy skonfrontowały dokumentację fotograficzną sporządzoną podczas kontroli w dniu 20 kwietnia 2011 r. z dowodami przedstawionymi przez skarżącą, w tym fotografiami przedstawiającymi stan działki rolnej R w dniu [...] maja 2011 r. W wyniku tej konfrontacji stwierdzono, że na dzień przeprowadzenia kontroli na działce tej były zakrzaczenia, niewykoszone trawy, wielomiesięczne chwasty, samosiejki drzew. Sąd wywiódł też, że organ szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał za niewiarygodne przedstawienie przez skarżącą dokumentu oraz zeznania świadków. Jak zauważył Sąd świadkowie zeznali, że na działce rolnej R w 2010 r. dokonywali zabiegów agrotechnicznych, jednak nie byli w stanie rozpoznać jej na zdjęciach. Ocena tych zeznań wskazuje, że unikali oni jednoznacznego wskazania czy w istocie i jakie zabiegi wykonywali na działce rolnej R. w świetle stanu tej działki uwidocznionego na zdjęciach sporządzonych w dniu kontroli na miejscu.
Sąd zwrócił też uwagę, że protokół kontroli w załączniku wskazuje dokładnie miejsca i kierunki wykonania poszczególnych zdjęć, na poszczególnych działkach rolnych zgłoszonych do płatności. W tym kontekście zarzuty skarżącej, że świadkowie nie rozpoznali spornej działki na zdjęciach, gdyż nie uwidaczniają one znaków graficznych ani właściwego tła krajobrazu, nie mogą dowodzić o braku logiki w ocenie zeznań świadków.
Reasumując za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Skarżąca w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez uznanie, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia zastosowania do istniejących na działce zakrzaczeń i zadrzewień powyższej normy prawnej. Zatem zarzut ten dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia w sprawie norm.
Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.
Skarżąca w uzasadnieniu powyższego zarzutu podnosi, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez złożone w toku postępowania dowody wykazała, iż nieliczne samosiejki brzozy i olchy nie stanowiły przeszkody do prowadzenia na spornej działce produkcji rolnej tj. ugorowania. Zatem istniały podstawy do zastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Otóż tego rodzaju argumentacją skarżąca w rzeczywistości stawia zarzut wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzutem naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie nie można kwestionować ani ustaleń faktycznych, ani oceny materiału dowodowego. Dodać należy, że wszystkie zarzuty zawarte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, które dotyczyły kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego zostały uznane za bezzasadne.
To zaś oznacza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia nie został przez skarżącą skutecznie zakwestionowany.
Ten stan faktyczny jest natomiast taki, że działka rolna R w 2010 roku nie była poddana żadnym zabiegom agrotechnicznym. Na działce rolnej R oprócz samosiejek drzew olchy i brzozy stwierdzono istnienie traw, chwastów i zakrzaczeń. Taki stan wskazywał na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej także w formie ugorowania. W tak ustalonym i skutecznie niekwestionowanym stanie faktycznym zarzut niezastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm nie jest więc trafny, skoro na spornej działce nie była prowadzona jakakolwiek produkcja rolna. Zauważyć należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie norm, grunty rolne, o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochornie przyrody; b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb; c) niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcje roślinną;
2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Z regulacji tej wynika, że w określonych w § 4 rozporządzenia w sprawie norm sytuacjach grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami. Prawodawca dopuszcza zatem usytuowanie drzew i krzewów na działkach rolnych w ściśle określonych okolicznościach, lecz zawsze dotyczy to gruntów rolnych czyli działek rolnych na których przewidziana jest uprawa roślin lub ugorowanie.
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny skarżąca zarzutami naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zakwestionowała skutecznie ustaleń, że działka rolna R w 2010 r. nie była użytkowana rolniczo.
Dodać też należy, że w § 4 rozporządzenia w sprawie norm prawodawca określił różne sytuacje faktyczne. Przepis ten składa się bowiem z odrębnych punktów oraz podpunktów. Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia § 4 powołanego rozporządzenia nie powołała nawet konkretnego punktu tego przepisu prawa, który w jej ocenie naruszył Sąd I instancji.
Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo pt.: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone po upływie 14 dni tj. po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA 2013/3/38).