Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2275/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A. G., wnioskiem z dnia [...] października 2015 r., wystąpił do Małopolskiego OW NFZ o wydanie decyzji w zakresie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarżący poinformował, ze jest beneficjentem świadczenia tzw. renty wdowiej ("widow benefit") z amerykańskiego Social Security Administration, które to świadczenie otrzymuje po żonie zmarłej w USA w 2004 r.
Organ I Instancji pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się do strony o uzupełnienie ww. wniosku poprzez nadesłanie dokumentu potwierdzającego przyznanie przez instytucję amerykańską świadczenia rentowego po zmarłej żonie, zawierającego w szczególności datę przyznania przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. przekazał organowi uwierzytelnione tłumaczenie "powiadomienia o przyznaniu świadczenia" od października 2004 r.
Następnie organ I instancji wezwał skarżącego o wskazanie formy wypłaty świadczenia z USA (forma czeku lub przelewu) oraz podmiot realizujący tę wypłatę w Polsce, a także poinformował, że na podstawie danych zawartych w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych prowadzonym przez Narodowy Fundusz Zdrowia, A. G. został zgłoszony w Polsce do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania renty z kasy Rolniczego Ubezpieczenia Zdrowotnego od dnia [...] sierpnia 2013 r.
W odpowiedzi A. G. - przy piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. - poinformował, że świadczenie otrzymuje w formie czeku, który jest realizowany w banku PKO BP I Oddział w N. T. W odpowiedzi na zapytanie organu, Wydział Konsularny Ambasady RP w Waszyngtonie pismem z dnia [...] marca 2016 r. nadesłał wyjaśnienia dotyczące zasad nabywania uprawnień do świadczeń emerytalnych w USA. Dodatkowo poinformował, że osoby, które pracowały w kraju, z którym USA zawarły umowę o ubezpieczeniach społecznych, np. w Polsce, mogą uzupełnić brakujące okresy ubezpieczenia okresami ubezpieczenia z tego kraju i ubiegać się o świadczenia emerytalne, rentę inwalidzką lub świadczenie pośmiertne. Social Security Administration oferuje również świadczenie rodzinne dla członków rodziny ubezpieczonej, m.in. także w przypadku śmierci pracownika, kiedy członkowie rodziny mogą być uprawnieni do miesięcznych świadczeń ubezpieczenia społecznego.
Następnie pocztą elektroniczną otrzymaną w dniu [...] maja 2016 r. pracownik Działu Świadczeń Federalnych Konsulatu Amerykańskiego w Krakowie wyjaśnił zasady przyznawania świadczenia wdowiego i renty wdowiej. Wynika z nich, że amerykańskie świadczenie wdowie jest przyznawane osobom, których małżonek pracował w USA i uzyskał prawo do emerytury (nie musiał jej pobierać). Osoby otrzymujące świadczenie wdowie nie musiały przebywać ani pracować w USA. Musiały natomiast w momencie śmierci osoby ubezpieczonej być z tą osobą w związku małżeńskim od co najmniej roku. Rozwiedzionym małżonkom również przysługuje prawo do świadczeń. W takim przypadku małżeństwo musiało trwać więcej niż 10 lat. Renta wdowia (w odróżnieniu od świadczenia wdowiego) jest jeszcze innym rodzajem świadczenia, bo przysługuje wdowom pomiędzy 50 i 60 rokiem życia, które są niezdolne do pracy. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2016 r. organ został poinformowany, że skarżący pobiera świadczenie emerytalne.
Małopolski OW NFZ - w decyzji z dnia [...] września 2016 r. - stwierdził brak istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. G. z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych USA (Social Security Administration).
Rozpatrując odwołanie skarżącego, Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, ze zm.), dalej "ustawa o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uchylił decyzję organu I instancji i orzekł, że skarżący podlega od dnia [...] października 2004 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania świadczenia wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych USA (Social Security Administration).
Prezes NFZ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające emeryturę lub rentę. Przy czym, zgodnie z art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach, za osobę pobierającą emeryturę lub rentę uważa się - osobę objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym, pobierającą rentę socjalną albo rentę strukturalną na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. poz. 539, z 2003 r., poz. 2273 oraz z 2004 r., poz. 873) lub ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613 oraz z 2016 r. poz. 1579), oraz osobę otrzymującą emeryturę lub rentę z zagranicy. Organ zauważył, że ustawodawca nie wymienił w powyższym przepisie szczegółowo wszystkich aktów prawnych regulujących kwestię objęcia zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym - wymienił jedynie dwa spośród wielu aktów prawnych regulujących powyższą kwestię oraz w sposób wyraźny wskazał, iż za osobę pobierającą emeryturę lub rentę uważa się osobę "objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym".
Organ dodał, że zaopatrzenie emerytalne i rentowe w Polsce obejmuje m.in. takie świadczenia jak emerytura, renta z tytułu niezdolności do pracy, renta rodzinna, renta szkoleniowa, renta socjalna, których ustawodawca enumeratywnie nie wymienił w ww. definicji. O charakterze prawnym otrzymywanego świadczenia pieniężnego z zagranicy nie stanowi sama nazwa świadczenia, ale ryzyko ubezpieczeniowe chronione przez przepisy prawne, przewidujące w razie jego zajścia wypłacenie określonego świadczenia. Świadczenie wdowie wypłacane przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych w Baltimore jest świadczeniem rentowym wypłacanym z zagranicy, a zatem rodzi obowiązek objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Pismo Ambasady Stanów Zjednoczonych z dnia [...] lipca 2007 r. potwierdza ponadto, iż świadczeniami wypłacanymi na rzecz wdów/wdowców są tylko i wyłącznie "renty wdowie", a A. G. zalicza się do kręgu osób, które nabyły prawo na terenie Stanów Zjednoczonych do wypłaty właśnie tego rodzaju świadczenia.
Ewentualna okoliczność, iż od przyznanego świadczenia jest potrącany na terenie Stanów Zjednoczonych Ameryki podatek oraz składka na dobrowolne ubezpieczenie medyczne "M.", nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, bowiem obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego w Polsce jest określony ustawą o świadczeniach, której art. 66 wskazuje tytuły podlegania temu ubezpieczeniu. Żaden przepis tej ustawy nie wiąże podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu w Polsce z posiadaniem dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego na terenie Stanów Zjednoczonych Ameryki, są to bowiem całkowicie odrębne i niezależne systemy zabezpieczenia społecznego. Prezes NFZ podkreślił również, że nieuznanie świadczenia wdowiego wypłacanego na rzecz A. G. za rentę oznaczałoby, że grupa osób otrzymujących świadczenia o takim samym charakterze jak renty rodzinne z ubezpieczenia społecznego, byłaby wyłączona z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, co często stanowi jedyny tytuł tychże osób do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.
Natomiast kwestia zasad pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne od kilku przychodów w ramach jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego została unormowana w art. 82 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Powyższe oznacza, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę spełnia ustawowe przesłanki podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tych tytułów, a składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest od każdego z osobna.
Organ wyjaśnił również, iż z dniem 29 września 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1172), która znowelizowała treść art. 82 ust. 2 w ten sposób, iż w przypadku gdy w ramach jednego z tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wymienionych w art. 66 ust. 1 ubezpieczony uzyskuje więcej niż jeden przychód, składka na ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od każdego z uzyskanych przychodów odrębnie.
Z akt sprawy wynika, iż A. G. został zgłoszony w Polsce do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pobierania renty z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Zdrowotnego (KRUS) od [...] sierpnia 2013 r. Zatem analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz obowiązujące przepisy wskazują, że skarżący, poza obowiązkiem podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu renty wypłacanej przez KRUS podlega również obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu otrzymywanego z zagranicy "świadczenia wdowiego" począwszy od października 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił, uznając ją za zasadną. Sąd i instancji uznał, że arbitralne przyjęcie przez organ, że świadczenie wypłacane przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych w B. stanowi "świadczenie o charakterze rentowym", które podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w ustalonym przez organ stanie faktycznym.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające emeryturę lub rentę. W myśl zaś art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach, za osobę pobierającą emeryturę lub rentę uważa się osobę objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym, pobierającą rentę socjalną albo rentę strukturalną na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. poz. 539, z 2003 r., poz. 2273 oraz z 2004 r., poz. 873) lub ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613 oraz z 2016 r. poz. 1579), oraz osobę otrzymującą emeryturę lub rentę z zagranicy.
Z przepisu tego wynika, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego dotyczy tylko rent i emerytur z zagranicy, nie zaś wszelkich wypłat dokonywanych w ramach zagranicznego zaopatrzenia emerytalnego i rentowego.
Pogląd organu, że za osobę pobierającą emeryturę lub rentę uważa się osobę objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym niezależnie od ustawodawstwa, w którym zaopatrzenie to uregulowano, jest nieuprawniony wobec wskazania w analizowanym przepisie wprost emerytur i rent z zagranicy. Stosując wykładnię organu zapis w tym zakresie w przepisie art. 5 pkt 20 ustawy o świadczeniach byłby zbędny, bowiem renty i emerytury z zagranicy byłyby świadczeniami z szeroko rozumianego (tj. polskiego i zagranicznego) zaopatrzenia emerytalnego lub rentowego. Tymczasem zgodnie z uznanymi dyrektywami wykładni językowej znaczenie przepisów prawnych należy ustalać w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne, wypowiedź powinna być traktowana jako całość.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji stwierdził brak istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Pana A. G. z tytułu pobierania świadczenia emerytalnego wypłacanego przez Social Seciurity Administration. Organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę orzekł odmiennie, pomimo że w aktach nie było wszystkich informacji, o które zwracał się organ I instancji. Co więcej, organ odwoławczy nie wskazał, że brakujące informacje uznaje za zbędne do rozstrzygnięcia istotnych w sprawie kwestii. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę nie poczynił bowiem jednoznacznych ustaleń, w świetle jakich norm obowiązujących w USA oceniono charakter świadczenia otrzymywanego przez skarżącego z USA, a z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, co stanowiło podstawę przyjęcia, że otrzymywane przez skarżącego świadczenie odpowiada rencie rodzinnej.
Organ odwoławczy powinien był pozyskać stosowne regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie w USA i po ich analizie ustalić, czy wskazane świadczenie odpowiada któremukolwiek świadczeniu przyznawanemu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z przepisami krajowymi. Dlatego też, na tym etapie sprawy - tj. bez wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej - przyjęcie, że otrzymywane przez skarżącego świadczenie stanowi tytuł do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest – w ocenie WSA - przedwczesne.
Ponadto WSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na względzie przepis art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius). Skoro organ I instancji orzekł o braku istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, to organ odwoławczy - nie uchylając tej decyzji - nie mógł wydać decyzji mniej korzystnej dla strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm., dalej: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie przyjęcia przez Sąd, że organ II instancji "nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył wskazane normy art. 6, 7, 8, 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy w sposób wszechstronny i wyczerpujący rozpatrzył sprawę, w szczególności wyjaśnił okoliczności istotne dla niniejszej sprawy odnoszące się do charakteru renty wdowiej, wyciągnął z niego logiczne i uzasadnione wnioski, a także dokonał prawidłowej oceny, iż A.G. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pobierania świadczenia wypłacanego przez Zarząd Ubezpieczeń Społecznych USA,
- 2) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie art. 139 k.p.a. i przyjęcie, że organ II instancji naruszył wynikający z ww. decyzji zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż oba zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione. Skarżący nie podniósł zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I Instancji przepisu art. 139 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie w istocie dotyczy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zakazu reformationis in peius).
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niemniejszej sprawie nie wystąpiła.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jedną z przyczyn uchylenia kwestionowanej decyzji było naruszenie przez organ odwoławczy w sposób rażący przepisu art. 139 k.p.a. Bezspornym jest, że decyzja organu I Instancji orzekająca, że wnioskodawca nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z uwagi na pobieranie świadczenia z USA, na skutek odwołania skarżącego została zmieniona przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, mimo zakazu z art. 139 k.p.a.
W tych warunkach Sąd I Instancji, wobec jednoznacznej treści przepisu art. 139 k.p.a., zobowiązany był uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z powodu naruszenia przez ten organ przepisu postępowania art. 139 k.p.a., które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przepisu art. 139 k.p.a. ewidentnie wynika zakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że kwestionowana decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Organ odwoławczy nie powoływał się, zmieniając decyzję na niekorzyść odwołującego się, na powyższe przesłanki i także nie podnosi ich w skardze kasacyjnej. Zatem zastosowanie przez Sąd I Instancji przepisu art. 139 k.p.a. do zaskarżonej decyzji było prawidłowe i nie powinno budzić zastrzeżeń.
Skarżący organ nie przedstawił żadnych poważnych argumentów na poparcie swojego gołosłownego zarzutu naruszenia przez Sąd I Instancji art. 139 k.p.a. Dlatego zarzut 2 skargi kasacyjnej powinien być oddalony.
Sąd I Instancji uwzględniając powyższy zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. winien już tylko na tej podstawie uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a.
Również pierwszy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4, a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt.1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegający na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wbrew wystarczającym ustaleniom dokonanym przez organ odwoławczy, należało uznać za nietrafny.
Sąd I Instancji należycie i wyczerpująco uzasadnił uchylenie zaskarżonej decyzji i nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., tym bardziej nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., jeśli stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Sąd I Instancji w uzasadnienia zaskarżonego wyroku szczegółowo omówił braki postępowania w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, a także szereg pojawiających się w toku postępowania administracyjnego wątpliwości co do charakteru spornego świadczenia wdowiego w prawie amerykańskim. W swoich wytycznych Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie obowiązującego prawa amerykańskiego. Polemiczne argumenty skarżącego kasacyjnie organu względem tych wytycznych nie zasługiwały na uznanie i dlatego powyższy zarzut podlegał oddaleniu.
Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnienia i usprawiedliwienia w skardze kasacyjnej dla postawionych w niej zarzutów to zrozumiałym jest, że tych zarzutów nie uwzględnił i w konsekwencji skargę kasacyjną oddalił.
Brak było bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, który odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.