Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. (sygn. akt I SA/Rz 315/15), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Gminy Z. na uchwałę Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] lutego 2014 r. Gmina Z. złożyła do Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. (dalej: IZ) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Wniosek został zarejestrowany pod nr [...], a następnie poddany ocenie formalnej.
W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca została poinformowana o odrzuceniu wniosku na etapie oceny formalnej. W uzasadnieniu IZ podała, że przyczyną odrzucenia wniosku jest naruszenie zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków w dwóch projektach. IZ wskazała, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r., w jej ocenie zakres rzeczowy ocenianego projektu pokrywa się w znacznej części z zakresem rzeczowym projektu o tej samej nazwie o nr: [...], także złożonym przez Gminę Z. w odpowiedzi na konkurs ogłoszony w 2012 r. (III edycja). Projekt ten był objęty umową z dnia [...] sierpnia 2013 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]" nr [...]. Umowa ta została rozwiązana przez IZ oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] kwietnia 2014 r. Oświadczenie to zostało złożone na podstawie uchwały Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
W odpowiedzi na wniosek skarżącej o realizację płatności z dnia [...] maja 2014 r., IZ oświadczyła, że projekt został skreślony z listy wniosków do dofinansowania.
W dniu [...] czerwca 2014 r. (kiedy to została zatwierdzona lista sprawdzająca) Instytucja Zarządzająca dokonała negatywnej oceny wniosku, a o negatywnej ocenie skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] lipca 2014 r.
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Zarząd Województwa P. nie uwzględnił protestu Gminy Z. złożonego w dniu [...] sierpnia 2014 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), art. 25 pkt 1, art. 30b ust. 1, ust. 4, ust. 9 oraz ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skoro w momencie złożenia obecnie ocenianego wniosku o dofinansowanie występowała przeszkoda w postaci potencjalnego podwójnego finansowania tych samych wydatków w obu projektach, to zasadnym było dokonanie takiej a nie innej oceny projektu. Podkreślono przy tym, że przy ocenie wniosku decydujące znaczenie ma stan jaki miał miejsce na dzień jego złożenia. Jeżeli więc na ten moment obowiązywała umowa o dofinansowanie projektu, o tym samym zakresie rzeczowym, to występowała przesłanka potencjalnego podwójnego finansowania.
Instytucja Zarządzająca wskazała, że zgodnie z art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE z 2006 r., Nr 210, s. 25 ze zm., dalej: Rozporządzenie 1083/2006) wydatki współfinansowane z funduszy nie mogą otrzymywać pomocy z innego wspólnotowego instrumentu finansowego (zasada zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków). Oczywistym jest, że powyższa zasada mogłaby zostać naruszona wprost dopiero po zawarciu umowy na dofinansowanie ocenianego projektu i zapłaceniu przez Instytucję Zarządzającą środków unijnych drugi raz za te same wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach obu projektów. Niemniej jednak z istoty kontroli krzyżowej dokonywanej przez Instytucję Zarządzającą w ramach oceny formalnej projektu wynika obowiązek weryfikacji czy te same wydatki potencjalnie nie zostaną dwa razy zrefundowane ze środków wspólnotowych (czyli, czy nie występuje potencjalne zagrożenie podwójnym finansowaniem wydatków).
Gmina zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w R., który wyrokiem z dnia z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 1039/14) stwierdził, że zaskarżona ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa P. w R..
Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia uchwały Zarządu Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wynika, iż IZ posiadała informację o podstawie do odstąpienia od umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. już w dacie składania przez Gminę Z. drugiego wniosku o dofinansowanie projektu o takim samym zakresie rzeczowym. W uzasadnieniu uchwały powołano bowiem pismo beneficjenta z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym informował on o sprzedaży działek i wystąpił z prośbą o dokonanie ponownej oceny merytorycznej spowodowanej zagrożeniem w realizacji wskaźników, zwracając się jednocześnie o zmianę zakresu rzeczowego – wyłączenie z finansowanego zakresu części inwestycji Ponadto IZ pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwała Gminę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w kwestii planowanej sprzedaży terenów objętych projektem jeszcze przed złożeniem w dniu [...] sierpnia 2012 r. wniosku, o czym świadczy ogłoszenie z dnia [...] lipca 2012 r. ARP Oddział w M. o zaproszeniu do przetargu na nabycie prawa własności nieruchomości nr [...] i [...], oraz nieujawnienia faktu sprzedaży wskazanych powyżej działek w okresie trwania oceny formalnej wniosku, tj. od dnia [...] sierpnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r.
Ostatecznie okoliczności wskazane przez Gminę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczące zmiany zakresu rzeczowego projektu, który miał być realizowany na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. stały się podstawą do rozwiązania tej umowy. Z powyższego WSA wywiódł, że IZ posiadała wiedzę o okolicznościach faktycznych stanowiących następnie podstawę do odstąpienia od umowy i o zmianie zakresu rzeczowego inwestycji w ramach umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. jeszcze przed złożeniem wniosku o dofinansowanie w ramach kolejnej edycji projektu, tj. przed dniem [...] lutego 2014 r., co zdaniem tego Sądu oznaczało, że w dniu składania drugiego wniosku o dofinansowanie wiadomym było, iż umowa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie będzie realizowania, co z kolei wykluczało ryzyko finansowania tych samych wydatków.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został uchylony wskutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Zarząd Województwa P., mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 113/15) a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
Sąd I instancji przede wszystkim odwołał się do regulacji z art. 190 p.p.s.a. Następnie, odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że sąd kasacyjny przy wykładni przepisów składających się na system realizacji programu operacyjnego przesadził w praktyce 2 kwestie.
Po pierwsze, na każdym etapie postępowania konkursowego, w tym także na etapie oceny formalnej Instytucja Zarządzającą bada czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie i zasad naboru wniosków określonych w dokumentach systemu realizacji. Jednym z warunków jest to, żeby realizacja projektu nie niosła za sobą ryzyka podwójnego finansowania rozumianego jako refundowanie, choćby w części, tego samego wydatku. Przez pryzmat tej oceny, projekt zgłoszony przez Skarżącą wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r., pokrywający się w znacznej mierze zakresem rzeczowym z innym projektem tego samego podmiotu, realizowanym na podstawie obowiązującej umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wymagań stawianych przez system realizacji nie spełnia.
Po drugie, wskazany brak, to jest ubieganie się o dofinansowanie wydatku w ramach dwóch różnych projektów, stanowi brak, co do którego nie ma możliwości uzupełnienia czy poprawy. Skoro tak, to taki wniosek zgodnie z pkt 5.1.11 Regulaminu, prawidłowo powołanym w podstawie prawnej odrzucenia projektu, powinien zostać odrzucony.
Zdaniem Sądu I instancji odmienne podejście do zasad oceny wniosku o dofinansowanie prowadziłoby do naruszenia określonych w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasad krajowego prawa polityki rozwoju, to jest zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł oceny projektów, na które to zasady skądinąd powołuje się skarżąca. Dopuszczenie do dalszej fazy konkursu takiego wniosku o dofinansowanie projektu jaki złożyła Gmina Z., zbieżnego z zakresem rzeczowym innego wcześniejszego projektu objętego umową o dofinansowanie, oznaczałoby "warunkowe" uczestnictwo w konkursie i w istocie naruszałoby zasadę równego traktowania beneficjentów.
Sąd wywiódł, że z uwagi na powyższe nie ma znaczenia, czy Instytucja Zarządzająca miała wiedzę już na etapie złożenia wniosku, o okolicznościach świadczących, że umowa o dofinansowanie poprzedniego projektu, w związku z którym pojawia się ryzyko podwójnego finansowania, ulegnie rozwiązaniu, bowiem wniosek o dofinansowanie projektu na każdym etapie oceny powinien odpowiadać zasadom określonym w dokumentach systemu realizacji programu operacyjnego. Sąd podkreślił, że NSA w powołanym wyżej wyroku stwierdził, iż nie powinno budzić wątpliwości, że istota przeprowadzenia konkursu polega na wyłonieniu projektów wnioskodawców, z którymi umowy takie mogą być zawarte w zgodzie z obowiązującymi przepisami wspólnotowymi, krajowymi i regulacjami danego programu na każdym jego etapie. Zdaniem Sądu I instancji Gmina należycie dbając o swoje interesy winna wstrzymać się ze zgłaszaniem nowego projektu dopóty, dopóki ostatecznie nie upadnie realizacja poprzedniego projektu, jeżeli w jakimkolwiek elemencie zakres rzeczowy pokrywa się.
Sąd uznał za niezasadne twierdzenia skarżącej nakierowane na wykazywanie, że na którymś dopiero etapie konkursu takie ryzyko podwójnego finansowania odpadłoby. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu a zwłaszcza nie narusza przepisów prawa materialnego art. 54 ust. 5 rozporządzenia Rady (UE) Nr 1083/2006 i art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Z., która zaskarżyła go w całości i zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt szerokie potraktowanie przez WSA w R. zakresu związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 113/15 oraz brak rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze Gminy Z. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] października 2014 r. i brak odniesienia się do nich w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku,
- b) art. 133 § 1 p.p.s.a., przez brak uwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności wynikających ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie kontroli przez sąd administracyjny w sposób oderwany od materiału zawartego w aktach sprawy;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że pozytywna ocena formalna wniosku oraz dopuszczenie do dalszej fazy takiego wniosku o dofinansowanie projektu jaki złożyła Gmina Z., oznaczałoby "warunkowe" uczestnictwo w konkursie i w istocie naruszałoby zasadę równego traktowania beneficjentów,
- b) art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w zw. z Rozdziałem 6 Podrozdział 5 pkt 2 lit. a Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 oraz pkt 5.1 Ocena formalna ppkt 1 w zw. z ppkt 11 Regulaminu Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działanie 1.4 Promocja gospodarcza i aktywizacja inwestycyjna regionu, Schemat A Projekty inwestycyjne, przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w wyniku dokonania pozytywnej oceny formalnej wniosku Gminy Z. doszłoby do naruszenia zakazu podwójnego finansowania tych samych wydatków dwa razy ze środków publicznych, oraz że wniosek Skarżącej złożony dnia [...] lutego 2014 r. nie spełnia warunków uzasadniających dokonanie pozytywnej oceny formalnej, a w konsekwencji akceptacja takiego wniosku prowadziłaby do możliwości "warunkowego" uczestnictwa w konkursie, w sytuacji gdy wniosek spełniał wszelkie warunki formalne, a jego akceptacja nie godziłaby w zakaz podwójnego finansowania.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji błędnie powołuje się na art. 190 p.p.s.a. oraz na związanie treścią wykładni przepisów przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarżąca zarzuciła, że umowa o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na jej charakter rezultatu powinna być traktowana jako niewywierająca żadnego skutku od samego początku, czyli również na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie ([...] lutego 2014 r.) oraz na dzień dokonania oceny formalnej, która miała miejsce po odstąpieniu od umowy i istniała możliwość uwzględnienia faktu odstąpienia. Skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie był związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. w przedmiocie oceny skutków odstąpienia od ww. umowy. Zatem to Sąd I instancji miał ocenić, czy w realiach niniejszej sprawy istniało ryzyko podwójnego finansowania, a nie automatycznie przyjąć, że ryzyko takie istniało bez samodzielnego rozważenia tej kwestii i bez odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie uwzględnił skutków odstąpienia od umowy dla możliwości przyjęcia, że nie istniało ryzyko podwójnego finansowania tego samego wydatku.
Zdaniem skarżącej Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. odnośnie do zasady równego traktowania beneficjentów, gdyż umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie można traktować jako mogącej wywrzeć jakiekolwiek skutki prawne na żadnym etapie procedowania przewidzianego obowiązującym Regulaminem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.
Stosownie zaś do art. 190 zd. drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten również reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zdanie to skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, a w sposób pośredni do sądu drugiej instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy.
Rozpoznając bowiem skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu pierwszej instancji, NSA jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy.
Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, Lex nr 1643195).
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 113/15) uwzględnił skargę kasacyjną Zarządu Województwa P. w R. od wyroku WSA w R. z 18 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Rz 1039/14) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim jednoznacznie stwierdził, że zawarte w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.: zasada równego dostępu do pomocy oraz zasada przejrzystości reguł projektów muszą być też przestrzegane na etapie oceny projektów. Oznacza to obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy, bez faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Następnie NSA analizując postanowienia Regulaminu Konkursu, Podręcznika Kwalifikowania wydatków w ramach RPO WP 2007-2013 oraz Krajowych Wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków wskazał, że ocena pod kątem czy wnioskowany projekt nie niesie ze sobą ryzyka podwójnego finansowania dokonywana jest na każdym etapie procedowania przewidzianym Regulaminem i na każdym z tych etapów bada się m.in. kwalifikowalność wydatków do objęcia dofinansowaniem, przestrzegając zakazu podwójnego finansowania, rozumianego jako zakaz refundowania (całkowitego lub częściowego) tego samego wydatku w ramach dwóch różnych projektów (pkt 2.2–2.6 Regulaminu, rozdz. 6 podrozdział 5 Wytycznych).
Sąd zwrócił uwagę, że zakaz podwójnego dofinansowania ustanawia art. 54 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006. NSA jednoznacznie wywiódł, że regulacje dotyczące oceny formalnej (pkt 5.1 Regulaminu) wskazują, iż ocena ta polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi załącznikami. Przy czym zgodnie z pkt 5.1.11 Regulaminu wniosek zostaje odrzucony, gdy posiada braki lub błędy formalne, których nie ma możliwości uzupełnienia lub poprawy. Zatem w ocenie NSA ubieganie się o dofinansowanie wydatków w ramach dwóch różnych projektów stanowi uchybienie zasadzie podwójnego finansowania i tak jak niespełnienie warunków, takich jak dotyczące podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie czy rodzaju projektów podlegających dofinansowaniu, wskazuje na braki wniosku, które nie podlegają uzupełnieniu i uzasadniają odrzucenie wniosku.
Sąd stwierdził też, że postanowienie pkt 5.4 Regulaminu, wskazujące, iż umowa o dofinansowanie projektu może być podpisana po spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich wymogów, oznacza, że spełnienie tych wymogów podlega kontroli aż do czasu jej podpisania. Jednakże nie oznacza to, że braki istniejące w dacie złożenia wniosku (oprócz tych, które podlegają uzupełnieniu czy możliwości poprawy na zasadzie określonej w pkt 5.1 Regulaminu) mogą być sanowane w toku postępowania konkursowego, gdyż dopuszczenie do sanowania pierwotnej wadliwości wniosku prowadziłoby do możliwości "warunkowego" uczestniczenia w konkursie i w istocie naruszałoby zasadę równego traktowania beneficjentów.
WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, stosując art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. dokonał kontroli legalności zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie projektu, uwzględniając wykładnię prawną wyżej wskazanych uregulowań.
W zaskarżonym obecnie wyroku Sąd I instancji odwołał się do wskazań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. podkreślając trafnie, że wynika z nich, iż na każdym etapie postępowania konkursowego, w tym także na etapie oceny formalnej Instytucja Zarządzająca bada czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie i zasad naboru wniosków określonych w dokumentach systemu realizacji. przy czym jednym z tych warunków jest to, żeby realizacja projektu nie niosła ze sobą ryzyka podwójnego finansowania rozumianego jako refundowanie, choćby w części, tego samego wydatku.
Ponadto Sąd I instancji przypomniał, że z wytycznych prawnych NSA wynika, iż wskazany brak (tj. ubieganie się o dofinansowanie wydatku w ramach różnych dwóch projektów) jest tego rodzaju brakiem, co do którego nie ma możliwości uzupełnienia czy poprawy, a wniosek zawierający ten brak powinien zostać odrzucony. Dopuszczenie do dalszej fazy konkursu takiego wniosku (czyli z powyższym brakiem istniejącym na dzień złożenia tego wniosku) doprowadziłoby do naruszenia zasad zawartych w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.
Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, iż Sąd I instancji w sposób zgodny z regułą wyrażoną w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. odczytał wykładnię prawną dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. Zważywszy więc na treść i uzasadnienie zarzutów z pkt 2 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej dotyczących kwestii wykładni wskazanych w nich regulacji prawnych stwierdzić należy, że naruszają one regułę zawartą w art. 190 zd. drugie p.p.s.a. i z tych przyczyn nie mogą być uwzględnione.
Nie jest też trafny zarzut zawarty w pkt 1 lit. a/ petitum skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Otóż odnosząc się do oceny tego zarzutu najpierw należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznając sprawę (w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r.) stwierdził, iż Sąd I instancji naruszył art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., nie wyjaśniając w czym przejawia się naruszenie zasad równego dostępu i przejrzystości, ograniczając się do stwierdzenia, że "w dniu składania drugiego wniosku o dofinansowanie wiadome było, że umowa z [...] sierpnia 2013 r. nie będzie realizowana". Jednocześnie wskazując na naruszenie pozostałych regulacji prawnych zawartych w uprzednio złożonej skardze kasacyjnej przez Instytucję Zarządzającą, NSA wywiódł, iż: "w konsekwencji Sąd I instancji wadliwie uznał (co zarzucono w pkt c petitum skargi kasacyjnej), że wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że Instytucja Zarządzająca w dacie złożenia wniosku wiedziała, iż poprzednia umowa nie będzie realizowana, bliżej nie rozważając tej kwestii i nie odnosząc się do ustaleń faktycznych organu w tym zakresie".
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w R. uwzględniając art. 190 p.p.s.a. (co do wskazań prawnych) odniósł się do ustaleń faktycznych organu mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej kwestii. Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy ustalony przez Instytucję Zarządzającą wskazał, że złożony przez Gminę Z. projekt był objęty umową o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Umowa ta została rozwiązana przez Instytucję Zarządzającą oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., a oświadczenie to zostało złożone na podstawie uchwały Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Sąd I instancji, aczkolwiek wprost przy wyjaśnieniu oceny prawnej podjętego rozstrzygnięcia do powyższych ustaleń się nie odwołał, jednakże wskazał, że przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, projekt zgłoszony przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. pokrywający się w znacznej mierze zakresem rzeczowym z innym projektem skarżącej, realizowanym na podstawie obowiązującej umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wymagań stawianych przez system realizacji nie spełnia.
Tak przedstawione stanowisko oznacza, że Sąd I instancji zaakceptował pogląd Instytucji Zarządzającej co do tego, że dla oceny, czy złożony przez skarżącą projekt spełnia wymogi oceny formalnej miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku czyli z dnia [...] lutego 2014 r. Następnie wyjaśnił, że w tym stanie sprawy, oczywiście przy uwzględnieniu obowiązującej Sąd oceny prawnej wyrażonej przez NSA, nie ma znaczenia, czy Instytucja Zarządzająca miała wiedzę już na etapie złożenia wniosku o okolicznościach świadczących, że umowa o dofinansowanie poprzedniego projektu, w związku z którym pojawia się ryzyko podwójnego dofinansowania, ulegnie rozwiązaniu, bowiem wniosek o dofinansowanie projektu na każdym etapie oceny powinien odpowiadać zasadom określonym w dokumentach systemu realizacji programu operacyjnego.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że Gmina należycie dbając o swoje interesy powinna wstrzymać się ze zgłoszeniem nowego projektu dopóty, dopóki ostatecznie nie upadnie realizacja poprzedniego projektu, jeżeli w jakimkolwiek elemencie zakres rzeczowy pokrywa się.
Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji oznacza nic innego tylko to, że Sąd zaakceptował ustalenia faktyczne IZ, z których wynikało, iż wszelkie działania zmierzające w kierunku podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia skutkującego tym, że umowa o dofinansowanie projektu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie obowiązywała stron, zostały podjęte po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie w niniejszej sprawie, tj. po dniu [...] lutego 2014 r. Tym samym ocena prawna skutków tych zdarzeń nie miała znaczenia dla przeprowadzonej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, projektu złożonego w dniu [...] lutego 2014 r.
Skarżąca nie kwestionowała w skardze do WSA ani też nie kwestionuje w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, że uchwała Zarządu Województwa P. nr [...] nie została podjęta w dniu [...] kwietnia 2014 r., bądź też, aby oświadczenie IZ nie zostało sporządzone w dniu [...] kwietnia 2014 r. i doręczone skarżącej w dniu [...] kwietnia 2014 r., czyli aby zdarzenia te miały miejsce po dniu złożenia wniosku o dofinansowanie projektu w niniejszej sprawie, tj. po [...] lutego 2014 r.
Ten stan faktyczny przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa kontroli legalności zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie projektu nie był i nie jest kwestionowany.
Skarżąca natomiast prezentowanymi zarzutami i ich argumentacją podejmuje próbę wykazania, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd miała znaczenie: "kwestia skutków odstąpienia od umowy z [...] sierpnia 2013 r." Inaczej mówiąc, skarżąca zarzuca, że umowa o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wiązała na żadnym etapie procesowania w konkursie, w którym zgłoszony był wniosek o dofinansowanie projektu w dniu [...] lutego 2014 r., gdyż w jej ocenie IZ odstąpiła od ww. umowy a nie rozwiązała jej, a to odstąpienie wywiera skutek ex tunc, Sąd I instancji zaś do tej kwestii się nie odniósł.
Tego rodzaju argumentacja nie jest trafna z punktu widzenia faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia istoty sprawy objętej niniejszym postępowaniem.
Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, miało bowiem to, przy wiążącej wykładni prawnej dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. kiedy podjęto faktyczne działania, które doprowadziły do tego, że umowa o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie obowiązywała. Jak wyżej wskazał NSA tego rodzaju działania zostały podjęte po dniu [...] lutego 2014 r. NSA w powołanym wyroku jednoznacznie stwierdził, że niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, że IZ w dacie złożenia wniosku wiedziała, iż poprzednia umowa nie będzie realizowana.
Natomiast należało odnieść się do ustaleń faktycznych IZ dotyczących właśnie działań tej instytucji zmierzających do anulowania skutków prawnych umowy o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2013 r., które jak ustalono zostały dokonane dopiero po złożeniu wniosku o dofinansowanie, tj. po dniu [...] lutego 2014 r. Z tego punktu widzenia nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie odnoszące się do charakteru prawnego czynności Instytucji Zarządzającej wywołujące skutki prawne w postaci pozbawienia bytu prawnego umowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. (a więc czy nastąpiło to przez rozwiązanie umowy czy też odstąpienie od umowy).
Z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a. Nie są też uzasadnione zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa z jakich elementów składa się uzasadnienie wyroku. Skarżąca uchybienie wymogom uzasadnienia wyroku upatruje w nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze.
Wprawdzie z uznania za jeden z elementów uzasadnienia przytoczenia zarzutów skargi wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, skład orzekający przychyla się jednak do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, iż nie oznacza to, że dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II FSK 16/12, Lex nr 1328793).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z motywów zawartych w zaskarżonym wyroku wyraźnie wynika dlaczego Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu zawartego w pkt IV ppkt 2 skargi do WSA dotyczącego kwestii oceny prawnej skutków umowy o dofinansowanie z [...] sierpnia 2013 r. w świetle całokształtu argumentacji zawartej w uzasadnieniu nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II FSK 1133/11, CBOSA).
Przy ocenie skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy mieć też na względzie, że przepis ten – jako przepis prawa procesowego może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, CBOSA).
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., brak podstaw do przyjęcia, że autor skargi kasacyjnej uprawdopodobnił wpływ wskazanego naruszenia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. gdyż nie można uznać, że w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji uwzględniwszy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czemu dał wyraz przedstawiając tzw. stan faktyczny sprawy, przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej informacji o negatywnej ocenie projektu. Stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty zawarte w pkt 2 lit. a/ i b/ petitum skargi kasacyjnej odnoszące się do niewłaściwego zastosowania wskazanych regulacji prawnych.
Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Nie sformułowano bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznany został za chybiony. Tym samym nie sposób uznać, że Sąd I instancji odwołując się do poczynionych przez IZ ustaleń w kwestii obowiązywania umowy o dofinansowanie w chwili złożenia przez skarżącą drugiego wniosku o dofinansowanie, błędnie zastosował przepisy prawa wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Oznacza to, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd IZ, iż w momencie składania wniosku o dofinansowanie z dnia [...] lutego 2014 r. (a ten moment był adekwatny do weryfikacji ewentualnego naruszenia zasady podwójnego dofinansowania) istniała potencjalna możliwość sfinansowania tych samych wydatków, że środków unijnych w ramach dwóch projektów, co narusza zasadę podwójnego finansowania, wynikającą z art. 54 ust. 5 rozporządzenia 1083/2006.
W tej sytuacji odrzucenie wniosku o dofinansowanie uniemożliwiło niedozwolone "warunkowe" uczestnictwo skarżącej w konkursie i w pełni realizowało wyrażoną w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasadę przejrzystości i równego traktowania beneficjentów. Zatem o naruszeniu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. przez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej mowy być nie może.
Z wszystkich wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.