Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę I. O. i Z. w P. "O." w W. na decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. G. ustalił, że skarżący realizował projekt innowacyjny z komponentem ponadnarodowym pt.: "Pracownik 45+. Przełamywanie barier na rynku pracy" na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r. We wniosku o dofinansowanie projektu pierwotnie okres realizacji projektu określono na czas od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2012 r., po czym został on przedłużony do 31 grudnia 2013 r.
Decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy zobowiązał stronę do zwrotu środków niewykorzystanych w ramach realizowanego projektu w kwocie 9.062,55 zł wraz z odsetkami. Kwota ta wynikała z rozliczenia otrzymanych łącznie środków na realizację programu do 30 stycznia 2014 r. (339.603,37 PLN), przy czym wydatki sfinansowane z tej kwoty w wysokości 239.627,39 zł zostały uznane za kwalifikowane. Różnica wynosiła 99.975,88 zł, przy czym z tej kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 99.975,88 zł, kwota 90.913,33 zł objęta była innymi postępowaniami, wobec tego w przedmiotowym postępowaniu kwota środków przekazanych i nierozliczonych przez Instytut wyniosła 9.062,55 zł. Kwotę przypadającą do zwrotu organ uznał za oszczędności środków podlegającą zwrotowi.
Objętą skargą decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji odnośnie wyliczenia środków zwróconych i stwierdzenia w tym zakresie błędu beneficjenta. Nie zgodził się jednak w pełni z wyliczeniami dokonanymi przez organu I instancji dotyczącymi kwoty wydatkowanej. Minister wskazał, że skoro Instytut, jak twierdził, wykazał we wnioskach o płatność wydatki w kwocie 610.215,92 zł, z czego za kwalifikowalną została uznana kwota 239.627,39 zł, to nie można było przyjąć, że nie wydatkował on w pełni otrzymanych środków dofinansowania i w związku z tym powinien je zwrócić z tego tytułu - jako środki niewykorzystane.
W ocenie Ministra przyjąć należało, że tylko cześć z kwoty 145.839,85 zł, tj. 9.062,55 zł jako nierozliczona w postaci wydatku kwalifikowalnego, ani też nieobjęta odrębnymi postępowaniami, była przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał, że Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki zauważyła, że kwota 145.839,85 zł, w tym kwota 9.062,55 zł została uznana za niekwalifikowalną, gdyż dotyczyła wydatków poniesionych przez partnerów projektu, których Odwołujący wybrał z naruszeniem art. 28a ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wobec czego Instytut naruszył określoną w tym przepisie zasadę przejrzystości i równego traktowania podmiotów, w szczególności poprzez brak ogłoszenia otwartego naboru partnerów do projektu w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, do czego był zobowiązany na mocy art. 28a ust. 4 pkt 1 tej ustawy.
Dodatkowo z ogłoszenia strony z 10 czerwca 2009 r., nie wynikało jednoznacznie, że dotyczy ono przedmiotowego projektu. Strona nie dopełniła również innych obowiązków - nie wyznaczył 21-dniowego terminu na składanie ofert współpracy w ramach partnerstwa w projekcie, nie podała do wiadomości oferentów kryteriów wyboru ofert, nie upublicznił informacji o wyborze partnerów do projektu. Dokonując wyboru partnera bez zachowania zasady przejrzystości i równego traktowania podmiotów naruszyła zapis § 30 umowy o dofinansowanie projektu oraz art. 28a u.z.p.p.r., co stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).
Organ wskazał również na ustalenia IZ PO KL z których wynikało, że Instytut, po ponownym i zgodnym z ustawą przeprowadzeniu postępowania, wyłonił tych samych partnerów projektu i na tej podstawie, wniósł o konwalidację wydatków przez nich poniesionych i uznanych wcześniej za niekwalifikowalne. W ocenie organu odwoławczego, w momencie ponoszenia wydatku przez partnerów nie został spełniony warunek zgodności z przepisami prawa krajowego, tym samym wydatek ten należało uznać za niekwalifikowalny.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, że organ odwoławczy trafnie wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie była kwota 9.062,55 zł stanowiąca część z kwoty 145.839,85 zł podlegającej zwrotowi jako kwota nierozliczona w postaci wydatku kwalifikowanego. Sąd stwierdził, że również prawidłowo zinterpretowano i zastosowano w zaskarżonej decyzji, przepisy prawa materialnego - art. 184 i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mającej zastosowanie z mocy § 30 umowy o dofinansowanie projektu.
Sąd I instancji, wskazując na niekwestionowane ustalenia faktyczne odnośnie pierwszego naboru partnerów, za prawidłowe uznał zakwestionowanie wydatkowania środków na projekt partnerski jako niezgodne z procedurą określoną w art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. Zauważył przy tym, że nieprawidłowość dokonania tych wydatków należało oceniać według stanu z okresu ich ponoszenia, dlatego też późniejsze wyłonienie partnerów w ramach poprawnie przeprowadzonej procedury nie wpływało na ocenę, że wydatki w dacie ich poniesienia zostały dokonane niezgodnie z procedurą.
Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania sposobu liczenia odsetek, gdyż przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a przyjęcie koncepcji możliwości naliczenia odsetek jedynie za okres dysponowania środkami, w tym wypadku z wyłączeniem wskazywanego przez skarżącego okresu zamrożenia projektu i jego zawieszenia, stanowiłoby obejście prawa - art. 207 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem ponieważ skarżący poniósł koszty z naruszeniem procedur o jakich mowa w art. 184 u.f.p. w zw. z art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skargą kasacyjną I. O. i Z. w P. "O." w W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- a) błędne uznanie, że w trakcie realizacji projektu "Pracownik 45+. Przełamywanie barier na rynku pracy" skarżący nie wykorzystał kwoty 9.062,55 zł w sytuacji gdy skarżący otrzymał w ramach projektu dofinansowanie w kwocie 516.932,20 zł, zwrócił IP II środki w kwocie 160.362,26 zł natomiast wydatkował kwotę 610.215,92 zł, w tym 239.627,39 zł uznane przez IP II za wydatki kwalifikowane, czyli wykorzystał 100% przyznanego mu dofinansowania oraz dodatkowo poniósł cześć wydatków ze środków własnych;
- b) naruszenie art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez uznanie, że ponowne wybranie partnerów projektu przez skarżącego naruszało ww. przepis i było niezgodne z zasadą konkurencyjności;
- c) naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin liczenia odsetek na podstawie tego przepisu biegnie w czasie zawieszenia i zamrożenia projektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia okresów, za jakie organ żąda od beneficjenta odsetek jak dla zaległości podatkowych.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie Instytut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna w podniesionych w niej zarzutach, nie spełnia w pełni opisanych wymogów. Zarzutem odpowiadającym wymogom zawartym w powołanym art. 174 p.p.s.a., jest zarzut sformułowany w punkcie c), w którym autor skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji okresów od jakich organ domagał się od strony odsetek, od ustalonej kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi. Pozostałe dwa zarzutu skargi kasacyjnej tak jednoznacznego wskazania na błąd, jakiego w ocenie strony dopuścił się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie zawierają.
Z tych przyczyn, mając na względzie dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności zaś motywy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznać należy, w pierwszej kolejności, że zarzut sformułowany w punkcie a) petitum skargi kasacyjnej stanowi w swej istocie wytknięcie uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisom postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który legł u podstaw wydanego w pierwszej instancji wyroku, przy czym zarzut ten należy podzielić na dwie części.
Pierwszą, odnoszącą się do przyjętych ustaleń odnośnie określonej stronie do zwrotu kwoty dofinansowania wynikającej z kwot nierozliczonej w postaci wydatku niekwalifikowanego. Druga część zarzutu wynika ze stanowiska strony o wyłączeniu rygoru niekwalifikowaności z uwagi na ponowny wybór partnerów do realizacji projektu zgodnie z zaleceniami Instytucji Pośredniczącej i w zgodzie z procedurami wynikającym i z art. 28a ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zarzut ten powiązany jest ściśle z zarzutem pomieszczonym w punkcie b) petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego strona podnosi naruszenie powołanego przepisu.
W tak uściślonych ramach skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności odnieść się zatem należy do drugiej części zarzutu zawartego w punkcie a) wraz ze związanym z nim zarzutem sformułowanym w punkcie b) jej petitum.
W swej istocie, z treści obu zarzutów i motywów uzasadnienia, wynika, że strona skarżąca kwestionuje ustaloną kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi, podnosząc, że ponowny wybór partnerów do realizacji programu zgodny z zaleceniami i wymogami zawartymi w art. 28a ust. 4 u.z.z.p.r., powinien był skutkować konwalidacją wydatków, które organ uznał za niekwalifikowalne w związku z przeprowadzonym wadliwie pierwszym wyborem partnerów, a w konsekwencji taki stan powinien prowadzić do ustalenia, że strona wykorzystała w pełni przyznane jej dofinansowanie ponosząc dodatkowo koszty realizacji projektu ze środków własnych.
Nie jest sporne w sprawie, że pierwsza z procedur wyboru partnerów, jaką przeprowadziła strona skarżąca kasacyjnie była wadliwa – naruszała między innymi wytyczne zawarte w art. 28a ust. 4 pkt 1 u.z.z.p.r. oraz postanowienia § 30 umowy o dofinansowanie. Naruszenia te, co ustalił za organem Sąd I instancji, dotyczyły ogłoszenia otwartego naboru partnerów do projektu w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, brak było jednoznacznego wskazania, że nabór dotyczył przedmiotowego projektu, brak było wyznaczenia 21 dniowego terminu do składania ofert, nie podano kryteriów wyboru ofert jak również nie upubliczniono informacji o wyborze partnerów do projektu. Nie ma wobec tego wątpliwości, iż strona w toku przeprowadzonego pierwszego naboru naruszając między innymi regulację zawartą w art. 28a u.z.p.p.r. dopuściła się naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.
Drugi z naborów został przeprowadzony w sposób prawidłowy, przy czym jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, została ona zobligowana przez Instytucję Pośredniczącą do wyboru nowych partnerów zgodnie z obowiązującymi przepisami pod rygorem uznania całości wydatków w projektach za niekwalifikowalne.
W takim stanie sprawy rozgraniczyć należało, wydatki z udzielonego dofinansowania projektu, poniesione w związku z pierwszym wyborem partnerów i przez nich dokonane od wydatków, jakie strona poniosła w związku z powtórnym wyborem partnerów, nawet jeśli de facto były to te same podmioty. Istotna, bowiem w tym aspekcie jest okoliczności, że kolokwialnie rzecz ujmując, chodziło o wydatkowanie zgodnie z przyjętymi w umowie warunkami i wynikającymi z przepisów prawa, dofinansowania na poszczególnych etapach realizacji projektu, do których to etapów zaliczyć należy również wybór partnerów mających współuczestniczyć w projekcie.
Tym samym ich wybór, nawet jeśli rozumiany jako całość jednego z etapów związanych z realizacją projektu, podlegał podziałowi na podetapy w przypadku, jak w niniejszej sprawie, gdy doszło do naruszenia procedur wyboru partnerów skutkujących koniecznością ponownego przeprowadzenia naboru. Zauważyć przy tym należy, że powtórny wybór partnerów nie musiał, jak w tej sprawie, zakończyć się wyborem tych samych podmiotów partnerskich. Jak już podkreślono i na co wskazywał zasadnie organ wraz z Sądem I instancji, fakt tożsamości ponownie wybranych partnerów nie miał żadnego znaczenia, dla ustalenia kwalifikowalności lub niekwalifikowaności kwot wykorzystanych przez stronę dofinansowania. Kluczowym była prawidłowość zachowania procedur wynikających z powołanych przepisów prawa do stosowania, których strona zobowiązała się w ramach podpisanej umowy. Skoro bowiem zostały wydatkowane przez skarżący Instytut środki dofinansowania, ich określona cześć, wykorzystane przez wybranych przez niego partnerów, w toku wadliwie przeprowadzonego naboru, to należało dokonać kwalifikacji, pozytywnej lub negatywnej, tychże środków jako wydatkowanych zgodnie lub niezgodnie z założeniami projektu – jego ramami procedur i wymogów prawnych.
Jak trafnie podniósł organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona skarżąca zdaje się niezauważać okoliczności, że ocena kwalifikowalności wydatków jest przeprowadzana na moment dokonania wydatków wobec czego to stan faktyczny i prawny istniejący w tym konkretnym czasie (momencie wydatkowania środków) przesądza o kwalifikowalności bądź niekwalifikowalności poniesionego wydatku. Przy czym należy mieć na uwadze, że ocena kwalifikowalności wydatków dotyczy tylko ich części, ściśle związanej z określonymi działaniami beneficjenta, w tym przypadku kwotami dofinansowania wydatkowanymi na rzecz i przez partnerów, jakich wyłonił w toku pierwszego naboru.
Zauważyć w tym miejscu należy, że podnoszona przez stronę okoliczność zobligowania jej przez Instytucję Pośrednicząca do przeprowadzenia kolejnego naboru zgodnie z procedurami, nie miała jakiegokolwiek przełożenia na już dokonaną niezgodnie z wytycznymi procedurę wyboru partnerów i wynikającą z tego faktu okoliczność uznania kwoty 9.062,55 zł za wydatek niekwalifikowalny. Fakt obostrzenia przez IP rygoru w postaci uznania całości wydatków w projektach za niekwalifikowalne odnosił się wyłącznie do ponownej (kolejnej) procedury naboru i tylko wyłącznie w przypadku powtórnego złamania, naruszenia, przez beneficjenta przepisów prawa.
Reasumując tą cześć rozważań, stwierdzić należy, że niezasadnie strona wywodzi w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji oparł się na błędnych ustaleniach odnośnie uznanej za niekwalifikowaną kwoty dofinansowania, którą określono jako podlegającą zwrotowi, albowiem zasadnie w sprawie stwierdzono, że środki wydatkowane w związku i w konsekwencji pierwszego naboru partnerów stanowiły wydatek niekwalifikowalny. Również zasadnie stwierdzono, że nie było jakichkolwiek podstaw, przede wszystkim prawnych, do konwersji dokonanych wydatków poniesionych przez partnerów wyłonionych w pierwszym wadliwym naborze, wobec czego nie mogły one zostać konwalidowane jako kwalifikowane w wyniku powtórnego naboru partnerów projektu.
Wreszcie za niezasadny uznać należy zarzut z punktu b) petitum skargi kasacyjnej, w którym strona zarzuca uznanie, że ponowne wybranie partnerów naruszało art. 28a ust. 4 u.z.p.p.r. Tak organ, co wynika z treści zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę kasacyjną jak i z motywów wyroku Sądu I instancji, nie stwierdziły aby powtórny wybór partnerów projektu był obarczony wadami wynikłymi z naruszenia powołanego przepisu bądź miało miejsce inne naruszenie o którym mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Wręcz przeciwnie, nie było spornym dla organu i nie rodziło wątpliwości Sądu I instancji, iż powtórna procedura naboru partnerów projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy, przy czym nie miało znaczenia, że wybrane zostały te same podmioty, co w pierwszym, naruszającym procedury, naborze.
Odnosząc się do pierwszej części zarzutu sformułowanego w punkcie a) petitum skargi kasacyjnej, wynikającej bezpośrednio z jego treści, stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w nim bowiem, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w trakcie realizacji projektu skarżąca nie wykorzystała kwoty 9.062,55 zł w sytuacji gdy otrzymała w ramach projektu dofinansowanie w kwocie 516.932,20 zł, zwróciła IP II środki w kwocie 160.362,26 zł natomiast wydatkowała kwotę 610.215,92 zł, w tym 239.627,39 zł uznane przez IP II za wydatki kwalifikowane, czyli wykorzystała 100% przyznanego jej dofinansowania.
Sąd I instancji zaakceptował i uznał za prawidłowe ustalenie poczynione przez organ odwoławczy, który wymienioną kwotę dofinansowania podlegającej zwrotowi uznał, wbrew ustaleniom organu I instancji, za wydatek niekwalifikowalny w związku z nieprawidłowym wyborem partnerów projektu, nie zaś jak wywodzi strona skarżąca za kwotę niewykorzystaną w związku z projektem. Skoro zatem w sprawie mamy do czynienia z kwotą uznaną za wydatek niekwalifikowalny, a więc środkami wykorzystanymi przez beneficjenta, to brak jest podstaw do uznania aby doszło do błędnego uznania, iż przedmiotem szeroko rozumianej sprawy była kwota dofinansowania niewykorzystana przez beneficjenta w ramach projektu. Jak już wspomniano, obowiązek zwrotu dotyczył środków wykorzystanych w związku z nieprawidłowym wyborem przez stronę skarżącą partnerów projektu.
Zauważyć również należy, że z kwoty 330.540,73 zł przedstawionej do rozliczenia projektu, kwota 90.913,33 zł została uznana za wydatki niekwalifikowalne zaś ustalona w przedmiotowej sprawie kwota podlegającego zwrotowi dofinansowania projektu, stanowiła wydatek niekwalifikowany co do którego, jak podał organ, nie prowadzono dotychczas żadnego postępowania w przedmiocie obowiązku jego zwrotu.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, pomieszczonego w punkcie c) jej petitum, dotyczącego naruszenia art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, również ten zarzut uznać należy za niezasadny.
W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie Instytut podnosi błędną wykładnię powołanego art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i uznanie, że termin liczenia odsetek biegnie w czasie zawieszenia i zamrożenia projektu, co zdaniem strony doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia okresów, za jakie organ żądał odsetek jak dla zaległości podatkowych. Przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w sposób klarowny określa, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizacje programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2) lub pobrane nienależnie w nadmiernej wysokości (pkt 3), podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ani ustawa o finansach publicznych, ani ordynacja podatkowa nie przewidują możliwości badania pełnego dysponowania przez beneficjenta przyznanymi środkami.
Tym samym, wobec jednoznacznego brzmienia regulacji zawartej w powołanym art. 207 ust. 1 ustawy, brak jest podstaw do uwzględnienia przy obliczaniu odsetek od środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy, podlegających zwrotowi, okresów zamrożenia czy zawieszenia projektu. Prawidłowo wobec tego naliczono stronie skarżącej odsetki od kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi, co trafnie zaaprobował Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.