Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 805/13 oddalił skargę Z. O. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: organ I instancji) przyznał Z. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2013 r. i zawierała pouczenie o prawie odwołania.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł [...] maja 2013 r. osobiście odwołanie od ww. decyzji do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że uchybił terminowi bez swojej winy, złożył również odwołanie od decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu skarżący nie uprawdopodobnił dochowania należytej staranności w zachowaniu terminu do jego złożenia. W ogóle nie wykazał, że nie był w stanie złożyć odwołania we właściwym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga strony była nieuzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie budziła wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2013 r., natomiast odwołanie zostało wniesione przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r., a więc po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony przez skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący zawarł odwołanie od decyzji organu I instancji oraz podniósł, że uchybił terminowi do jego złożenia bez swojej winy, bowiem o fakcie tym dowiedział się dopiero z doręczonego mu w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
W ocenie Sądu I instancji nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Co prawda skarżący dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu oraz zachował termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jednak nie można było uznać, że uprawdopodobnił, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Skarżący podniósł jedynie, że uchybił terminowi do złożenia odwołania bez swojej winy, bowiem o tym fakcie dowiedział się dopiero z doręczonego mu w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, a z racji, że jest prostym rolnikiem nie posiada odpowiedniej wiedzy. Argumentu tego nie można było w ocenie Sądu uznać za uzasadniający przywrócenie terminu, bowiem skarżący został prawidłowo pouczony o terminie i sposobie złożenia odwołania.
W sytuacji, w której strona nie zwróciła uwagi na zawarte w otrzymanej decyzji pouczenie o sposobie odwołania nie można uznać za przeszkodę nie do przezwyciężenia, której nie można usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku oraz należytej staranności. Również nieznajomość prawa, czy błędne działania prawne nie mogą zdaniem Sądu usprawiedliwiać strony, a przez to prowadzić do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Skarżący nie wskazał żadnych obiektywnych powodów, które pozwalałyby przyjąć, że uchybienie nie zostało przez niego zawinione.
Ponadto nie uprawdopodobnił, że nawet przy dołożeniu należytej staranności, jakiej należy wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy, nie był w stanie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji we właściwym terminie, zwłaszcza, że w decyzji tej został prawidłowo pouczony.
Z. O. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 58 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.). Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi strony i przywróceniem mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji;
- 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że decyzja organu I instancji wymieniała jedynie przyznane skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia zaś nie wspomniała o tych płatnościach, których stronie nie przyznano, a w związku z tym oraz praktyką z lat ubiegłych, kiedy to poszczególne płatności przyznawane były odrębnymi decyzjami, strona bez swojej winy nie miała świadomości, że decyzja jest dla niej niekorzystna,
- 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady informowania stron;
- 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, w której postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi strony
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek prawny sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w sprawie nie występują. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna Z. O. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Za podstawę wyroku z 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 805/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, zgodnie z którymi organ ten postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. odmówił Z. O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja ta została doręczona Z. O. w dniu [...] kwietnia 2013 r. i zawierała pouczenie o prawie odwołania. Odwołanie zostało wniesione [...] maja 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie to zostało doręczone stronie [...] lipca 2013 r. Pismem z [...] lipca 2013 r. Z. O. wniósł o przywrócenie terminu składając również odwołanie uzasadniając, że uchybił terminowi bez swojej winy, ponieważ o uchybieniu dowiedział się dopiero [...] lipca 2013 r. z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy postanowienie ostateczne zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast według art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Kasator nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania administracyjnego naruszył Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Aby skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy wskazać i skonkretyzować, jakich to naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził Sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. stosowany jest przez organ administracji publicznej i stanowi podstawę materialno prawną przywrócenia terminu w razie obiektywnego zaistnienia wskazanej tam przesłanki przywrócenia terminu. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej (art. 59 § 1 k.p.a.). Podniesienie przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego bez skonkretyzowania, na czym polegało naruszenie tego przepisu, nie jest poprawne w zakresie prawidłowego określenia granic skargi kasacyjnej.
Inaczej mówiąc chodzi o to, że bez oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.) podnoszenie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.
W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podstawą prawną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z 20 lutego 2014 r. był art. 151 p.p.s.a., co oznacza że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie miał zastosowania w sprawie. Jest to przepis postępowania (p.p.s.a.), który Sąd I instancji może zastosować jedynie wówczas, kiedy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezastosowanie tego przepisu postępowania sądowo administracyjnego w konkretnej sprawie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego nawiązującego w swej treści do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić również przez błędną jego wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Wskazane przez kasatora przepisy k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego, ponadto Sąd I instancji nie dokonywał ich wykładni rozpoznając skargę na ostateczne postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, wszczętej wnioskiem strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem kasator w ramach omawianego zarzutu nawiązuje do ustaleń faktycznych dokonanych w innej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Z. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W pkt 3) petitum skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi. Odnosząc się do tego zarzutu aktualne pozostają rozważania dotyczące charakteru przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz możliwości jego zastosowania jedynie wówczas, kiedy Sąd I instancji stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron, podobnie jak i wcześniej kasator odniósł stawiane zarzuty do postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Z. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Należy podkreślić, że decyzja ta rozstrzygnęła sprawę co do jej istoty w całości uwzględniając w całości żądanie strony. Z. O. przyznano wszystkie wnioskowane płatności uwzględniając powierzchnie działek rolnych zadeklarowanych przez beneficjenta (powierzchnia działek rolnych stwierdzona równa się powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika). W przypadku płatności do tytoniu, rolnik otrzymał pełną płatność wyliczoną według wzoru ustawowego. Skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia, na czym polegało naruszenie zasady praworządności, zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wbrew stawianym zarzutom, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wypełnił wszystkie obowiązki informacyjne wobec strony, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Konsekwencją tego stanu rzeczy było wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie ostateczne.
W pkt 4) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy postanowienie ostateczne wydane zostało z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Jest to przepis postępowania, który Sąd I instancji stosuje wówczas, kiedy nie stwierdzi naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. kasator w ogóle nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie tego przepisu przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, który ustalił, że w sytuacji kiedy strona uzasadniła wniosek o przywrócenie terminu następująco: "Wnoszę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z uwagi na to, iż uchybiłem mu bez swojej winy i nie zdając sobie z tego sprawy.", to nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.