Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SAB/Ol 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. – [...] – P. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku o dofinansowanie operacji, zobowiązał Zarząd Województwa [...] do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011r. o dofinansowanie projektu, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy i stwierdził, że rażące naruszenia prawa nie miało miejsca.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. M. Ł., prowadzący [...] – P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę na bezczynność organu – Zarządu Województwa [...]. Stwierdził, że do dnia [...] sierpnia 2012 r. organ ten nie wydał rozstrzygnięcia (odmowy dofinansowania / przyznania dofinansowania) w zakresie złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżący wniósł o wyznaczenie organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku o dofinansowanie projektu.
W skardze strona przedstawiła następujący stan faktyczny.
Wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "Budowa Stanicy Żeglarskiej w P. nad jeziorem R. jako ważny element podniesienia atrakcyjności turystycznej powiatu piskiego" do konkursu ze środków programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2011 r. Wniosek został złożony do Samorządu Województwa [...], za pośrednictwem Stowarzyszenia [...]"[...]" z siedzibą w O. (dalej jako: "[...]"), i po zakwalifikowaniu jako zgodny z Lokalną Strategią Rozwoju Obszarów Rybackich (dalej jako: "LSROR") został przedstawiony do dalszej oceny. W dniu [...] stycznia 2012 r. Komitet [...] dokonał oceny przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu pod względem jego zgodności z lokalnymi kryteriami do działania "Wzmocnienie konkurencyjności i utrzymanie atrakcyjności obszarów zależnych od rybactwa". Wniosek uzyskał 53,33 pkt i został sklasyfikowany na pozycji 6 listy rankingowej.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. M. Ł. odwołał się od decyzji Komitetu [...]. Na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2012 r. Komitet [...] dokonał ponownej oceny wniosku i nie zakwalifikował projektu do dofinansowania ze względu na brak środków finansowych.
Na pisemną informację Komitetu [...], skarżący wniósł w dniu [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skargę. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 137/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę odrzucił, wskazując w uzasadnieniu, że działanie Komitetu [...] sprowadza się do ustalenia list rankingowych, ale Komitet nie decyduje o wyborze operacji do dofinansowania, a stosownej odmowy dofinansowania udziela samorząd województwa jako instytucja pośrednicząca i prowadząca przedmiotowe postępowanie.
W związku z powyższym wnioskodawca wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Zarząd Województwa, w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., poinformował go, że nie ma możliwości usunięcia naruszenia prawa. Z treści pisma wynika, że organ odmawia wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z § 26 ust.1 i § 27 rozporządzenia, [...] dokonała oceny zgodności operacji z LSROR i kryteriami lokalnymi, a następnie przekazała samorządowi województwa listę wybranych i niewybranych operacji wraz z wnioskami i uchwałami Komitetu dotyczącymi wyboru operacji. Samorząd województwa poddał weryfikacji wnioski o dofinansowanie, które spełniały warunki podane w § 25 ust.1 rozporządzenia, czyli wnioski wybrane przez [...]: spośród operacji zgodnych z LSROR, na podstawie kryteriów wyboru operacji określonych w LSROR, do wysokości limitu, o którym mowa w § 22 ust. 3 pkt 6.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2012 r., skarżący wniósł o zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania pisemnego rozstrzygnięcia w sprawie, wskazując, że wybór projektu przez LGD nigdy nie był, ani nie jest tożsamy z przyznaniem dofinansowania, gdyż jest to jedynie jedna z szeregu przesłanek przyznania dofinansowania. Podkreślił, że to samorząd województwa prowadzi postępowanie w sprawie przyznania pomocy jako instytucja pośrednicząca, przeprowadza ocenę wniosków o dofinansowanie i informuje o odmowie przyznania pomocy. Żaden przepis nie ogranicza obowiązku samorządu do rozpatrzenia wniosków o dofinansowanie jedynie do wniosków wybranych we wstępnej fazie postępowania przez LGD. Właściwy organ samorządu województwa jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek o dofinansowanie złożony w ramach Programu w terminie 3 miesięcy od dnia przekazania tego wniosku przez LGD. LGD zakończyła wstępną ocenę projektu w lutym 2012 r., informując o niewybraniu projektu, a samorząd województwa odmawia wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargę uwzględnił. Wskazując na ocenę prawną zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 137/12, a także przepisy ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) stwierdził, że, samorząd województwa, jako instytucja pośrednicząca, zobowiązany jest do oceny złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektu i podjęcia decyzji o przyznaniu, bądź też odmowie przyznanie pomocy.
W przypadku stwierdzenia, że nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków ustalony dla danej osi priorytetowej, samorząd województwa informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy – art. 14 ust. 4 ustawy. Żaden przepis ustawy, czy też rozporządzenia nie zwalnia organu samorządu województwa od dokonania oceny wniosku, który został umieszczony przez LGD na liście niewybranych operacji. Wszystkie wnioski o dofinansowanie projektu składa się do instytucji pośredniczącej i to ta instytucja po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy, informuje wnioskodawców o przyznaniu, bądź odmowie przyznania pomocy. LGD dokonuje wstępnej oceny wniosków, ale to organ samorządu województwa zobowiązany jest do kompleksowej oceny wszystkich wniosków.
Również w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania zadań instytucji zarządzającej przez samorząd województwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1291) określono, że samorząd województwa prowadzi postępowania w sprawie przyznania pomocy w ramach programu operacyjnego, w tym przeprowadza ocenę wniosków o dofinansowanie oraz wniosków o płatności i informuje o odmowie przyznania pomocy (§ 2 pkt 2). Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia samorząd województwa przeprowadza ocenę wniosków o dofinansowanie oraz wniosków o płatność w zakresie poprawności ich sporządzenia, złożenia w terminie i ich zgodności z prawem krajowym i wspólnotowym.
Zdaniem Sądu I instancji, za powyższym stanowiskiem przemawia również art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Odmowa dokonania oceny wniosku przez właściwy organ samorządu województwa i brak informacji, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, uniemożliwia wnioskodawcy poddanie tej oceny pod kontrolę sądu (art. 14 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ocena wniosku dokonana przez LGD, w przypadku umieszczenia projektu na liście operacji niewybranych, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, co Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne.
W rozpoznanej sprawie właściwy organ samorządu województwa nie ocenił wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu. Za taką ocenę nie można bowiem uznać pisma organu z dnia [...] lipca 2012 r. będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to piśmie organ wprost stwierdził, że nie jest organem właściwym do weryfikacji wniosku skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...], zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- I) poprzez błędną wykładnię:
- 1) art. 5 ust.1 pkt. 2 i art. 10 ust 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 z późn. zm.), § 21 ust. 1, § 22 ust. 1, § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, poprzez błędne uznanie, że organem właściwym do poinformowania wnioskodawcy w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy jest organ samorządu województwa, skutkiem czego było zobowiązanie przez WSA w O. Zarządu Województwa [...] do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu. Tymczasem mając na względzie treść § 25 i § 28 przywołanego wyżej rozporządzenia uznać należy, że wykonawcą art. 14 ust. 4 ustawy, to jest podmiotem właściwym do poinformowania wnioskodawcy w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy, jest LGR;
- 2) § 25 ust. 1 i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., polegającą na błędnym uznaniu, że oceny operacji i ich wyboru do dofinansowania dokonane przez LGR w oparciu o te przepisy jest oceną wstępną a nie definitywną, gdy tymczasem przepisy te nie wprowadzają tego rodzaju podziału ocen i wyboru operacji i stanowią, że wyboru operacji dokonuje LGR. Na skutek błędnej wykładni tych przepisów WSA w O. zobowiązał Zarząd Województwa [...] do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu;
- 3) § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., polegającą na błędnym uznaniu, iż przepisy te odnoszą się do wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych za pośrednictwem LGR zarówno rozpatrzonych jak pozostawionych bez rozpatrzenia, gdy tymczasem regulacja tych przepisów odnosi się tylko do wniosków rozpatrzonych zgodnie z dyspozycją § 31 rozporządzenia, a więc do wniosków dotyczących wyłącznie tych operacji, które zostały wybrane przez LGR. Na skutek błędnej wykładni tych przepisów WSA w O. zobowiązał Zarząd Województwa [...] do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu;
- II) poprzez niezastosowanie:
- 4) § 28 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r., a które w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym przy prawidłowej subsumcji powinny zostać przez WSA w O. zastosowane. Niezastosowanie tych przepisów spowodowało błędne przyjęcie stanowiska przez Sąd, że to organ samorządu województwa, a nie organ LGR jest zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy na piśmie o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy, prowadząc w dalszym ciągu postępowanie wobec projektów niewybranych do dofinansowania przez LGR. Przyjęcie takiego stanowiska za WSA w O. prowadziłoby do sytuacji prowadzenia postępowania i merytorycznego rozpoznawania wniosku przez organ samorządu województwa, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem zadań między LGR i samorządem województwa dokonanym przez ustawodawcę, który jak wynika z literalnej wykładni § 25 rozporządzenia, do wyboru operacji umocował LGR, natomiast na mocy § 28 rozporządzenia, ustawodawca konsekwentnie, jako do czynności następczej, upoważnił LGR do informowania wnioskodawcy na piśmie o wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, na co wprost wskazuje § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, stanowiąc, że właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionej w § 1 pkt 1 lit. a-d, która nie została wybrana przez LGR;
- 5) art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., a który w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym przy prawidłowej subsumcji powinien zostać przez WSA w O. zastosowany. Niezastosowanie tego przepisów spowodowało błędne przyjęcie stanowiska przez Sąd, że to organ samorządu województwa jest zobowiązany do kompleksowej oceny wszystkich wniosków o dofinansowanie złożonych za pośrednictwem LGR, zarówno wybranych, jak i nie wybranych operacji, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z podziałem zadań między LGR i samorządem województwa dokonanym przez ustawodawcę, który jak wynika z literalnej wykładni § 25 rozporządzenia, do wyboru operacji umocował LGR, natomiast na mocy § 28 rozporządzenia ustawodawca konsekwentnie, jako do czynności następczej, upoważnił LGR do informowania wnioskodawcy na piśmie o wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, na co wprost wskazuje § 31 ust.1 i ust.2 rozporządzenia, stanowiąc, że właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionej w § 1 pkt 1 lit. a-d, która nie została wybrana przez LGR.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej szczegółowo uargumentował w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 177, poz. 1371) postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Jednakże zwrócić należy uwagę, że w kolejnych paragrafach tego rozporządzenia zawarte zostały uregulowania wskazujące na zadania Lokalnej Grupy Rybackiej (LGR) i tak § 25.1 tego rozporządzenia stanowi, że LGR dokonuje wyboru operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d: 1) spośród operacji, które są zgodne z LSROR;
- 2) na podstawie kryteriów wyboru operacji określonych w LSROR (lokalną strategię rozwoju obszarów rybackich). Z kolei z § 26.1 wynika, że niezwłocznie po dokonaniu oceny operacji pod względem zgodności z LSROR oraz spełniania kryteriów wyboru operacji, LGR sporządza listę ocenionych operacji, ustalając ich kolejność według liczby uzyskanych punktów w ramach tej oceny, i przekazuje ją wnioskodawcom, informując ich na piśmie o: 1) zgodności operacji z LSROR albo jej niezgodności z LSROR, wskazując przyczyny niezgodności;
- 2) liczbie punktów uzyskanych w ramach tej oceny oraz miejscu na liście ocenionych operacji;
- 3) możliwości złożenia odwołania od wyników tej oceny zgodnie z procedurą określoną w LSROR. W konsekwencji do tych działań LGR stosownie do § 28 rozporządzenia informuje na piśmie wnioskodawcę o: 1) wybraniu operacji albo jej niewybraniu, wskazując przyczyny niewybrania, 2) liczbie uzyskanych punktów w ramach oceny operacji pod względem spełniania kryteriów wyboru operacji, miejscu na liście wybranych operacji oraz czy operacja mieści się w ramach limitu, o którym mowa w § 22 ust. 3 pkt 6, w terminie określonym w § 26 ust. 2 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że to LGR jest zobowiązana do oceny wniosku skarżącego, a nie Zarząd Województwa [...], który w świetle przepisów omawianego rozporządzenia (§ 27.2) po otrzymaniu listy sporządzonej przez LGR rozstrzyga sprawy dotyczące przyznania pomocy na operację. Zwrócić należy uwagę na treść art. 31 ust. 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje, że jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został złożony w terminie lub we wniosku nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie można ustalić tego adresu na podstawie posiadanych danych, właściwy organ samorządu województwa pozostawia wniosek o dofinansowanie bez rozpatrzenia. Zapis ten odnosi się do wniosków o dofinansowanie operacji wymienionych w § 1 lit. e/ rozporządzenia, a więc innych niż wniosek skarżącego. Przepis § 31 w ust. 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wniosek o dofinansowanie dotyczy operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d, które nie zostały wybrane przez LGR.
Z powyższej regulacji wynika, że organ samorządu województwa pozostawia bez rozpatrzenia wnioski, które nie zostały wybrane przez LGR. Zatem wyłączone zostało wobec tych wniosków dokonywanie ponownej oceny oraz innych czynności jakie wykonywane są w postępowaniu prowadzonym dalej przez organ samorządu, a dotyczących operacji wybranych przez LGR.
Końcowo zwrócić należy uwagę na § 33.1 rozporządzenia, z którego wynika, że właściwy organ samorządu województwa rozpoznaje wnioski o dofinansowanie: 1) operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. a-d w terminie 3 miesięcy od dnia przekazania tego wniosku przez LGR;
2) operacji wymienionych w § 1 pkt 1 lit. e i pkt 2 w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia tego wniosku. Zapis ten dowodzi, że wnioski, które nie zostały wybrane przez LGR i na mocy § 31.2 organ samorządu województwa pozostawi je bez rozpatrzenia, nie podlegają ocenie tego organu w zakresie o jakim mowa w § 25.1 rozporządzenia. Oznacza to, że organ województwa może rozpatrywać pozytywnie lub negatywnie te wnioski, które nie pozostawiono bez rozpatrzenia, a w związku z tym odmówić dofinansowania tylko tym operacjom, które zostały wybrane przez LGR. Samorząd województwa prowadzi wówczas postępowanie, stosując odpowiednie przepisy rozporządzenia mające zastosowanie na tym etapie, uregulowane w § 34 i następnych.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.