Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 369/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
S. K. (skarżący) wnioskami z 15 czerwca 2005 r. oraz z 27 kwietnia 2006 r. wystąpił do organu o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok: odpowiednio 2005 i 2006. W powyższych wnioskach wskazano na pakiet ochrona wód i gleb w wariancie: międzyplon ścierniskowy (KO1c), na obszarze o łącznej powierzchni 62,92 ha z wnioskowaną kwotą pomocy 32.718,40 zł.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał wnioskowaną płatność na rok 2005 w wysokości 32 718,40 zł. Płatność ta została zrealizowana na rachunek bankowy S. K. w dniu 30 marca 2006 r.
Z kolei wnioskowana płatność na rok 2006 (również w wysokości 32.718,40 zł) została przyznana stronie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powyższą decyzję doręczono S. K. w dniu [...] grudnia 2006 r., a płatność w niej określona została zrealizowana na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 6 lutego 2007 r.
Kontrola przeprowadzona w dniach od 26 lutego 2007 r. do 1 marca 2007 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego potwierdziła, że na całej działce rolnej stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej - błąd DR3. Ponadto wykazano, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym, co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością – kod W14.
W związku z wynikami kontroli, organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2006 a następnie wydał decyzję, którą uchylił powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i odmówił przyznania stronie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 rok. Decyzje organów obu instancji wydane we wznowionym postępowaniu zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 34/11, ze wskazaniem, że stwierdzony w czasie kontroli w 2007 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zakończył postępowanie wznowieniowe poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.
W dniu 15 maja 2007 r. S. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w G. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na obszarze o łącznej powierzchni 62,92 ha.
W wyniku kontroli gospodarstwa rolnego strony, przeprowadzonej w dniu 30 stycznia 2008 r., stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku wynosi 62,92 ha, a na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej, producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (dokonał siewu po 30 września - błąd oznaczony kodem W 16). Ustalono również, iż producent rolny nie pozostawił, co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14). Stwierdzono także, że plan rolnośrodowiskowy nie jest podpisany na każdej stronie przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego (kod nieprawidłowości 04).
W oparciu o te ustalenia organ zawiesił skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2007 r. wobec stwierdzenia w dwóch kolejnych kontrolach przeprowadzonych w roku gospodarczym 2006 i 2007 brak realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów rolnośrodowiskowych, zachodzi konieczność zawieszenia przedmiotowej płatności.
Skarga S. K. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję organu odwoławczego z dnia 19 października 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję o zawieszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 r. została przez ten Sąd oddalona wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 776/11.
W dniu 15 maja 2008 r. S. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w G. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na obszarze 50,90 ha, z wnioskowaną kwotą pomocy 26.468,00 zł.
W pismach, które wpłynęły do organu 29 września 2008 r. oraz 10 grudnia 2008 r., wnioskodawca poinformował, że na zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego działkach, z powodu opóźnienia w zbiorze plonu głównego, gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września 2008 r. a także, że ze względu na występujące mrozy wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca nie ma możliwości wzrostu i rozwoju.
Kontrola w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzona 12 lutego 2009 r. wykazała, że powierzchnia gruntów ornych w gospodarstwie wynosi 133,61 ha. Ponadto, na podstawie rejestru działalności rolnośrodowiskowej, kontrolujący ustalili, że na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej, producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (dokonał siewu po 30 września - błąd oznaczony kodem W 16). W związku z faktem, iż inspektorzy terenowi stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W16 dla pakietu/wariantu w kontroli na miejscu w 2007 roku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. zawiesił S. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2008.
Z kolei decyzją z [...] lipca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wstrzymał stronie płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych na rok 2009. W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem), zgodnie z którym, w przypadku gdy u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że rolnik w latach 2005-2009 corocznie składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a podczas kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie strony w latach 2007, 2008 i 2009 stwierdzono, że wnioskodawca nie wywiązywał się z zadań wynikających z ww. rozporządzenia.
Wobec niedokonania przez stronę dobrowolnego zwrotu kwoty 65.436,80 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005 i 2006, w dniu 12 marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie przyznanych środków. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ ustalił dla skarżącego kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005 i 2006 w wysokości 65.436,80 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania S. K. od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczeniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17.05.1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29.04.2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE, a także zobowiąże się do realizacji pakietów rolnośrodowiskowych zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.
Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wstrzymano stronie wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2012 r. Następstwem powyższego, było wydanie decyzji o zwrocie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za lata 2005 i 2006), co wynika z § 17 rozporządzenia. Według organu odwoławczego, ziściła się przesłanka zawarta w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym zwrotu wypłaconych środków w ramach programu rolnośrodowiskowego jest ponowne stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach określonych pakietów, w sytuacji gdy wcześniej doszło do zawieszenia płatności na podstawie § 16 rozporządzenia. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem w dniu [...] lipca 2011 r. oraz w dniu [...] lipca 2012 r. wydane zostały ostateczne decyzje o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - odpowiednio na rok 2007 i 2008. Organ przypomniał, że podstawę prawną ww. rozstrzygnięć stanowił § 16 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku drugiego stwierdzenia uchybień w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów rolnośrodowiskowych płatność podlega zawieszeniu w danym roku i następnym.
Wskazano, iż w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu, przeprowadzonych w gospodarstwie S. K. (w dniach 26 lutego 2007 r. i 30 stycznia 2008 r.), stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wymogów określonych dla tego pakietu w rozporządzeniu (stwierdzono, iż producent rolny nie pozostawił, co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym, co jest jednym z wymogów dla pakietu Ochrona Wód i Gleb określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia). Organ wskazał również na trzecie uchybienie w realizacji poszczególnych wymagań w ramach pakietu Ochrona wód i gleb, tj. w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu 12 lutego 2009 r. (dla wniosku kontynuacyjnego z roku 2008) kontrolerzy wykryli, iż nie został spełniony wymóg dokonania siewu rośliny poplonowej w wyznaczonym terminie. Uwzględniając powyższe, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany był do wstrzymania dalszej wypłaty płatności rolnośrodowiskowej oraz do dochodzenia zwrotu kwot już wcześniej wypłaconych.
Ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych organ rozważył także przesłanki zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które wyłączają obowiązek zwrotu. W tym zakresie wskazano, że celem przesłanki zawartej w ust. 4 jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2005 i 2006 nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatność została przekazana na podstawie prawidłowych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., a obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wynika ze stwierdzenia uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, dotyczących naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, organ zauważył, że przytoczona regulacja przewiduje możliwość odstąpienia od dochodzenia zwrotu w sytuacji, gdy okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W sytuacji, gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany powyżej jest ograniczony do czterech lat. W rozpatrywanej sprawie doręczenie decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r. miało miejsce dnia 10 kwietnia 2013 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.
Natomiast fakt, iż upłynął czteroletni termin od daty wypłaty zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i 2006 nie ma znaczenia, gdyż w ocenie organu odwoławczego, działania beneficjenta nie nosiły znamion dobrej wiary. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w latach 2007 - 2009 w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzono trzy kontrole, które ujawniły liczne nieprawidłowości, co świadczy o tym, że S. K. nie podejmował żadnych czynności mających na celu zmianę, niekorzystnego z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy. Według organu, fakt informowania corocznie organu o niemożliwości wysiania poplonu po terminie, może być traktowany jedynie w kategoriach informacyjnych. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że pomimo upływu czteroletniego okresu przedawnienia dla płatności pobranych w latach 2005 i 2006 brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków pobranych za te lata.
Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący funkcjonowania w obiegu prawnych dwóch ostatecznych decyzji. Organ wskazał, że kwota nienależnie pobranych płatności ustalona została w oparciu o decyzję z dnia 9 kwietnia 2013 r., i w tym zakresie w obiegu prawnym nie występują żadne inne akty administracyjne. Znajdujące się w materiale dowodowym dwie ostateczne decyzje o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dotyczyły natomiast rozstrzygnięcia w zakresie przyznania bądź nie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w danym roku. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r. miało z kolei na celu ustalenie nienależnie pobranej kwoty, w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z uwagi na opisane różnice przedmiotowe, zdaniem organu odwoławczego, nie jest możliwe utożsamianie dwóch opisanych postępowań.
Wzmiankowany § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie przewiduje żadnych innych przesłanek zwrotu pobranych płatności - oprócz stwierdzenia, po wcześniejszym zawieszeniu płatności, w trakcie kolejnej kontroli na miejscu, nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, co stanowi samoistną podstawę dochodzenia zwrotu kwot otrzymanych na mocy kolejnych decyzji w sprawie przyznania płatności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA w Opolu, Sąd I instancji) oddalił skargę S. K. na powyższą decyzję w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji przypomniał, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja o ustaleniu kwoty nienależenie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji pakietu ochrona gleb i wód (K01) w wariancie międzyplon ścierniskowy (K01c). W tej sytuacji, zdaniem WSA w Opolu, nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie w wyniku, którego przyznano skarżącemu płatności obszarowe, gdyż jest to postępowanie odrębne od niniejszego, oparte na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych.
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest następstwem stwierdzenia w trakcie kolejnej kontroli na miejscu nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietu. Odwołując się do treści rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności zaś do § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 pkt 1 tego aktu a także art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r. z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz.
UE L 153 z 30.04.2004) Sąd I instancji stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania praktyk agrotechnicznych przez okres 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności. Ponadto ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Rolnik zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa.
Według WSA w Opolu, w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również z decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005 i 2006, gdzie zapisano: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r.". Według Sądu I instancji, wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 -letniego okresu zobowiązania. WSA w Opolu, po przytoczeniu treści § 16 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.
Nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej: ustawą) a także odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności. Sąd I instancji podzielił wyrażony w judykaturze pogląd, że "nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową (...)." Ponadto zaakceptował pogląd, zgodnie z którym obowiązek wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W kontekście powyższego, za trafne uznał Sąd I instancji stanowisko organu odwoławczego, że użyte w art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. (Dz. U. WE L 327 z 12.12.2001 r.) oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz.
UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t.44, str. 242, z późn. zm.) określenie "nienależne" odnosi się także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych.
Według WSA w Opolu, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy art. 72 oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny ustalony w sprawie dowodzi, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było na skutek niedotrzymania zobowiązania przez stronę. WSA w Opolu podzielił argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie rozumienia pojęcia dobrej i złej wiary wskazując, że przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nie wprowadzają modyfikacji w rozumieniu pojęcia dobrej wiary.
WSA w Opolu nie podzielił także zarzutu skarżącego, co do niewłaściwego terminu przeprowadzania czynności kontrolnych, w szczególności w okresie zimowym i bez wcześniejszego poinformowania strony lub jej pełnomocnika, przez co strona miałaby być pozbawiona uprawnień należytej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym szeroko rozumianym. W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2011r., sygn. akt II GSK 191/10, w którym wyrażono stanowisko, że ani art. 7 ustawy z 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, ani przepisy § 15-17 rozporządzenia nie nakładają na organ obowiązku zawiadomienia producenta rolnego o planowanej kontroli.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 17 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że zwrot na podstawie tego przepisu ma dotyczyć płatności za ubiegłe lata, również te, w których nie były wykryte żadne nieprawidłowości;
- 2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż w realiach niniejszej sprawy nie upłynął okres przedawnienia.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazał, że aspekcie niniejszej sprawy nie można mówić o "kwocie nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych", ponieważ nie może nie może budzić wątpliwości, że nienależnie pobrana płatność to płatność, co do której beneficjent nie ma żadnego tytułu prawnego, podczas gdy tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006 są ostateczne decyzje administracyjne. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, błędna wykładnia art. 17 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. polega na tym, że przepis ten w żadnej mierze nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, a już w szczególności za czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości. Z tego względu na podstawie tego przepisu niedopuszczalnym jest żądanie zwrotu płatności za lata 2005-2006.
Z kolei błędna interpretacja przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega na tym, że zarówno w jednym jak i drugim przypadku upłynął czteroletni termin przedawnienia od daty wydania płatności, co w konsekwencji powoduje, że wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego orzeczenia jedynie w zakreślonym przez skargę kasacyjną obszarze, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., z urzędu zaś bierze pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna wniesiona przez S. K. została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wskazanych w petitum skargi.
Merytoryczną ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy następującym wyjaśnieniem. Mianowicie, zarzut "błędnej wykładni prawa", to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony – wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej.
Należy także wyjaśnić, że w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu, do którego zarzuca błąd wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego rodzaju zarzutu (zarzutów) nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Mając powyższe ogólne zasady na uwadze, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że podstawy kasacyjne niniejszej skargi nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy, jednakże nie uniemożliwia to odniesienia się do zawartych w niej zarzutów.
Z uwagi na to, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został zakwestionowany, to ocena postawionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w Opolu w żaden sposób nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Na gruncie tej sprawy ustalono, że w wyniku kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie w latach 2006, 2007, 2008 stwierdzono, że beneficjent nie wywiązał się z zadań wynikających z rozporządzenia. Stwierdzono, że w roku 2006 S. K. nie pozostawił w okresie zimowym, co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością (nieprawidłowość oznaczona kodem W 14 dla Pakietu). Następnie, w roku 2007, inspektorzy stwierdzili, że producent nie przestrzega terminu siewu (siewu dokonał po 30 września), co stanowiło nieprawidłowość oznaczoną kodem W 16, ponadto po raz drugi stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem W 14. W 2008 r. ponownie stwierdzono nieprawidłowość opisaną kodem W 16.
W dniu 29 lipca 2011 r. oraz 3 lipca 2012 r. wobec skarżącego kasacyjnie zostały wydane decyzje o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych odpowiednio za rok 2007 i 2008, które są decyzjami ostatecznymi. Z kolei ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. wstrzymano S. K. wypłatę płatności na rok 2009. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 2 (a nie art. 17, jak omyłkowo wskazano w skardze kasacyjnej) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową (a tak się stało w kontrolowanej sprawie), ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji akceptując stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania praktyk agrotechnicznych przez okres 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności. WSA w Opolu wskazał również, że wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Z tym poglądem należy się zgodzić.
Należy bowiem przypomnieć, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz zasady wstrzymania i zwrotu tych płatności określa rozporządzenie Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz.
UE L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Z kolei w myśl art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres, co najmniej pięciu lat. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia także w przypadku, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd, nie mogła odnieść oczekiwanego skutku argumentacja skarżącego kasacyjnie, o braku możliwości uznania za nienależnie pobrane płatności za lata 2005 i 2006, podczas gdy w porządku prawnym pozostają dwie ostateczne decyzje przyznające te płatności. Jak sygnalizowano już wcześniej, wywiązanie się w danym roku z zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że producent rolny wypełnił w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku.
Powtórzyć należy, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w okresie 5-letniego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Przypomnieć ponadto trzeba, że skarżący złożył oświadczenie, iż zna zasady realizacji programu, do którego przystąpił i skutki jego niewykonania.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 17 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że nie stanowi argumentu prawnego upatrywanie błędnej wykładni w błędzie w subsumcji, a do tego zdaje się zmierzać skarżący uzasadniając zarzut przyjęciem, że przepis ten w żadnej mierze nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, w szczególności za czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości. Stwierdzenie, że "organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości" odnosi się do kwestii związanych ze stanem faktycznym sprawy a jego potencjalne konsekwencji prawne wiązałyby się z subsumcją § 17 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, a nie jego błędną wykładnią. Jeszcze raz wypada podkreślić, że na gruncie niniejszej sprawy ustalono - a czego nie podważano w skardze kasacyjnej - kontrole przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie w latach 2006, 2007, 2008 stwierdziły, że beneficjent nie wywiązał się z zadań wynikających z rozporządzenia.
Z kolei, gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) to przyjąć trzeba, że w istocie postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania tego przepisu - w niespornych (niepodważonych) okolicznościach faktycznych sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi ust. 5 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.
Z treści omawianego przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Ponieważ na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zostało skutecznie podważone ustalenie (ocena), że skarżący nie działał w dobrej wierze oraz uwzględniając, że poczynione przez organ obliczenia dotyczące terminów przedawnienia są prawidłowe, za trafny należy uznać wniosek wyprowadzony przez Sąd I instancji, że nie było podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu należności.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej S/ K.