Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę M. A. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylając zaskarżoną decyzję.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał M. A. (dalej: skarżący) płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Następnie w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący złożył w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2007 r., umową kupna-sprzedaży ciągnika z dnia [...] stycznia 2008 r., pokwitowaniem wpłaty z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] stycznia 2009 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący podniósł, że ma kłopoty rodzinne, spowodowane opieką nad żoną, która od trzech lat jest leczona neurologicznie i psychiatrycznie oraz sprawuje opiekę nad dwójką małych dzieci i samodzielnie prowadzi duże gospodarstwo rolne. Dalej wyjaśnił, że powodem opóźnienia w złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była jego choroba, którą udokumentował zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2009 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, argumentując, że skarżący uchybił terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Powyższe rozstrzygnięcie na skutek odwołania skarżącego zostało uchylone decyzją organu II instancji z dnia [...] października 2009 r., a sprawa została przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji powinien potraktować pismo M. A. z dnia [...] lutego 2009 r., jako prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, gdyż skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia, złożył prośbę o przywrócenie terminu i dopełnił czynności, dla której uchybiono terminu, jednakże prośbę o przywrócenie terminu do złożenia spornego oświadczenia złożył po upływie siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 445/10 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na 4 i 5 rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Złożenie zatem przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3, są dowodami potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia.
Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego.
Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. W sytuacji, gdy strona postępowania zwróci się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu, który ma charakter instrukcyjny, organ administracji publicznej zobligowany jest wniosek ten rozpoznać, bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa, mimo iż jest on bezprzedmiotowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego rzeczonym wnioskiem, a to z tego względu, że stosownie do treści art. 126 k.p.a. przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień.
Sąd dodatkowo wyjaśnił, że nie podzielił wywodów organów obu instancji, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć jest terminem procesowym zawitym, podlegającym przywróceniu, jednakże wskazane uchybienie w zakresie motywów rozstrzygnięcia nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień, gdyż orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu, co do formy rozstrzygnięcia odpowiada prawu.
Następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wstrzymał płatności dla gospodarstwa skarżącego.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] stycznia 2011 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżący pomimo realizacji w terminie zadeklarowanych przedsięwzięć – nie wywiązał się z obowiązku złożenia oświadczenia w terminie 7 dni – zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, bowiem przedmiotowe oświadczenie złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., a zatem po upływie określonego terminu, czyli złożenie tego oświadczenia nie było skuteczne prawnie. Skoro skarżący złożył oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, to jest to czynność bezskuteczna prawnie i w ocenie organu należy przyjąć, iż strona nie złożyła przedmiotowego oświadczenia, co musiało się wiązać ze wstrzymaniem przedmiotowej płatności w 4 i 5 roku, gdyż producent rolny nie dotrzymał warunków wskazanych w § 8 ust. 1.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż wobec oddalenia skargi powyższym wyrokiem Sądu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie przywrócenia stronie terminu do złożenia oświadczenia, organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, nie znajdując podstaw do uwzględnienia okoliczności podniesionych przez Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylając zaskarżoną decyzję podał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a. Uzasadniając to naruszenie przedstawił, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia [...] czerwca 2010 r. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Ocena prawna oznacza wyjaśnienie treści konkretnych przepisów prawnych, które mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie i ich wykładnię w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia. Oceniana jest zarówno kwestia sposobu zastosowania normy prawnej przez organ czy sąd, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie było błędne. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Z uwagi na to, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w komentowanym przepisie, zostaną sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Sąd I instancji odnosząc się do kwestii rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wypłaty trzeciej transzy dopłat unijnych przedstawił, iż płatności kolejnych transz regulują przepisy § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz.2970 ze zm., dalej: rozporządzenie).
W przedmiotowej sprawie skarżący, który wykonał zobowiązanie trzeciego roku płatności w ciągu wymaganych sześciu miesięcy, jednakże złożył oświadczenie o wykonaniu z opóźnieniem. Organ odmówił mu przywrócenia terminu, a WSA w Ł. oddalił skargę na postanowienie w tej materii (sygn. akt II SA/Łd 445/10). W uzasadnieniu Sąd I instancji wyraził pogląd, że ów termin 7-dniowy na poinformowanie organu o realizacji przedsięwzięcia ma charakter terminu instrukcyjnego, niezwiązanego z ujemnymi skutkami w razie uchybienia w jego zachowaniu. Z uwagi na lukę prawną, uniemożliwiającą umorzenie przez organ postępowania tzw. incydentalnego, jakim jest postępowanie o przywrócenie terminu, rozstrzygnięcie organu w istocie odpowiada prawu, bowiem organ nie miał innych instrumentów prawnych do zakończenia postępowania incydentalnego. Wyrażony w sprawie pogląd prawny co do tego, że termin siedmiu dni na złożenie oświadczenia o realizacji zobowiązania, o którym stanowi § 8 rozporządzenia, nie jest terminem, z uchybieniem którego prawodawca wiąże ujemne skutki prawne, jest poglądem prawnym wiążącym zarówno organ, który prowadzi postępowanie w dalszym ciągu, jak i sąd przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy.
Innymi słowy, w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 roku w sprawie II SA/Łd 445/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. przesądził, że owo uchybienie nie ma wpływu dla oceny zasadności wypłaty czwartej i piątej raty. Pogląd ten został wyrażony w wyroku wydanym w tej samej sprawie i wiąże organy rozpoznające sprawę o wypłaty kolejnych transz środków pomocowych, bowiem jest związek między postępowaniem incydentalnym a postępowaniem głównym. Nie jest to postępowanie odrębne, wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy o wypłatę transzy, dokonana przez sąd w postępowaniu incydentalnym, jest wiążąca w dalszej części postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł wskazówki co do dalszego postępowania, wyraźnie zobowiązując organ do rozpoznania merytorycznego wniosku o wypłatę kolejnych transz. Wskazaniami związany jest również organ, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a..
Nie do akceptacji jest pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż i ocena prawna przepisów rozporządzenia i zalecenia co do dalszego postępowania są okolicznościami niewiążącymi organ przy rozpoznaniu sprawy o dopłaty.
Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł. wniósł skargę kasacyjną na powyższy wyrok, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.):
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 57 k.p.a., art. 58 k.p.a. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż wskazany w rozporządzeniu termin ma charakter terminu instrukcyjnego, w sytuacji gdy wskazany termin ma charakter terminu procesowego zawitego, a zatem Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- II. Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r., ze względu na to, iż zdaniem Sądu wydana została z jaskrawym naruszeniem przez organ regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a., gdyż w ocenie Sądu organ związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) z dnia [...] marca 2010 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 445/10, którym to wyrokiem wskazany Sąd oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć w ramach pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych udzielanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w sytuacji gdy w opinii organu wyrażona w tym postępowaniu ocena prawna co do charakteru terminu wskazanego w rozporządzeniu (§ 8 ust.
- 2) nie mogła być wiążąca dla organu w niniejszej sprawie, gdyż zapadła w innej co do przedmiotu sprawie, a zatem Sąd uchylając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumenty na poparcie przedstawiony zarzutów.
Naczelny Sąd Administracji zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.
W przedmiotowej sprawie WSA w Ł. w uzasadnieniu z dnia 29 czerwca 2010 r., II SA/Łd 445/10 jednoznacznie stwierdził, iż termin o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a jego niezachowanie nie pociąga za sobą skutków procesowych. Zauważył przy tym, że w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia.
Powyższy wyrok WSA w Ł. stał się prawomocny, a zatem organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był obowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W konsekwencji nie zachodzi też potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, iż termin o jakim mowa w § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia ma charakter terminu procesowego zawitego, do którego stosuje się przepisy art. 57 i 58 k.p.a.
W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. "wiążą w sprawie". Nie można jednak podzielić poglądu, iż ocena prawna wyrażona co do charakteru prawnego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia była oceną wyrażoną w innej sprawie w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. i jako taka nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu wydanej w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Wprawdzie w wyroku z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 445/10 WSA w Ł. orzekał jedynie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, a nie w sprawie samej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, lecz orzeczenie to odnosiło się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, które miały istotne znaczenie dla samej płatności. Tą okolicznością istotną była ocena charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia, skoro WSA w Ł. uznał, iż termin ten ma jedynie charakter porządkowy, a jego uchybienie nie powoduje żadnych ujemnych skutków procesowych dla strony i tylko dlatego uznał, że przywrócenie tego terminu jest niedopuszczalne.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.