Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r. o sygn. VI SA/Wa 2453/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych.
Sąd I instancji przyjął, że Minister Sprawiedliwości prawidłowo utrzymał w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. z dnia [...] marca 2012 r., którą odmówiono skarżącemu wpisu na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. Chodziło o to, że skarżący nie spełnia warunku określonego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), tj. swoim dotychczasowym zachowaniem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Zdaniem Sądu, negatywna ocena działań skarżącego w ramach prowadzonej przez niego w toku aplikacji kancelarii prawnej, dokonana przez organy samorządu radcowskiego oraz Ministra Sprawiedliwości, nie przekroczyła granic swobodnego uznania administracyjnego w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że przeciwko skarżącemu toczyło się szereg postępowań dyscyplinarnych z powodu skarg zgłaszanych przez klientów prowadzonej przez niego kancelarii prawnej. Wspólną cechą tych skarg był fakt, że skarżący wprowadzał klientów w błąd co do swoich uprawnień zawodowych. W szczególności skarżący zawierając umowy zlecenia w ramach kancelarii nie informował, iż nie jest adwokatem czy też radcą prawnym, zaś klienci tytułowali skarżącego "panem mecenasem". W sprawie [...] skarżącemu zarzucono wprowadzenia w błąd potencjalnych klientów poprzez rozsyłanie ulotek reklamujących "Kancelarię Prawną R. K.", kierowanie do konkretnych klientów i zamieszczanie na stronie internetowej ofert zawarcia umów stałego zlecenia.
W ocenie Sądu, proponowane i zawierane przez skarżącego umowy stałego zlecenia miały na celu obejście prawa, w tym art. 87 § 1 k.p.c. W postępowaniu dyscyplinarnym ustalono bowiem, że takie umowy zlecenia wynikały ze zgłoszenia przez zleceniodawcę konkretnego istotnego dla niego problemu, a udzielanie przez skarżącego nierzetelnych informacji, w tym dotyczących istoty stałego zlecenia, ograniczało potencjalnym klientom swobodę wyboru pełnomocnika, narażając ich na niepowetowane szkody z unieważnieniem czynności prawnych włącznie. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny wymierzył skarżącemu karę nagany z ostrzeżeniem, a za drugi czyn karę upomnienia.
Sąd stwierdził, że na negatywną ocenę działań skarżącego bez wpływu pozostaje okoliczność, iż za część przypisywanych mu przewinień dyscyplinarnych został uniewinniony lub też umorzono postępowanie dyscyplinarne. Umorzenia te nastąpiły bowiem z przyczyn proceduralnych.
Sąd podkreślił, że "wina" skarżącego polegała na wprowadzaniu klientów w błąd co do posiadanych uprawnień zawodowych. Z treści skarg składanych na działalność prawniczą prowadzoną przez skarżącego wynika, że skarżący nie dementował błędnego przekonania klientów, iż nie jest "panem mecenasem" i nie na jeszcze uprawnień zawodowych. Zdaniem Sądu, słuszny jest pogląd Ministra Sprawiedliwości, że takie zaniechanie powoduje, iż w ostatecznym rachunku skarżący z powodu swojego dotychczasowego postępowania nie jest nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Rację ma także Minister Sprawiedliwości, iż nawet pozytywne opinie uzyskane przez skarżącego w toku aplikacji nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku o wpis.
Ponadto, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Organy przeprowadziły właściwe postępowanie dowodowe, czemu dały wyraz w wydanych orzeczeniach. Organy w sposób odpowiadający art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) uzasadniły swoje decyzje, podając przyczyny odmowy wpisu skarżącego na listę radców prawnych.
Wobec powyższego, skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył R. K. Domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędne było oddalenie skargi pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcia przez organ wniosków dowodowych skarżącego, przez co Minister Sprawiedliwości, jak i organy samorządu radcowskiego, wydały decyzje z przekroczeniem uznania administracyjnego (noszącą cechę dowolności) w zakresie stwierdzającym zaistnienie okoliczności wskazujących na brak rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego przez skarżącego. Ponadto Sąd nie rozważył i nie ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi, dotyczących braku wykazania przez organy samorządu zawodowego zaistnienia zarzucanych skarżącemu przewinień.
Kasator wskazał, że w toku postępowania przed organami, pominięte zostały wnioski dowodowe przytoczone przez skarżącego w odwołaniu od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz w piśmie skierowanym do tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. Chodziło o przesłuchanie świadków oraz o przeprowadzenie dowodu dokumentów złożonych do akt postępowań dyscyplinarnych (w tym protokołów rozpraw). W ocenie skarżącego, brak jest jednoznacznych ustaleń w przedmiocie przypisania mu sprawstwa przewinień będących podstawą odmowy wpisu na listę radców prawnych. Organ wziął pod uwagę jedynie te dowody, które potwierdzały jego stanowisko, pominął zaś dowody przeciwne. W sprawie doszło zatem do chybienia przepisom art. 77 i 80 k.p.a. oraz zasadom wyrażonym w art. 7 i 8 k.p.a.
Dalej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, prawidłowe rozumienie przepisu ustawy o radcach prawnych, którego naruszenie skarżący zarzuca, wymusza konieczność badania – dla kwestii dopuszczalności dokonania wpisu na listę radców prawnych – zaistnienia i istoty konkretnych czynów wnioskodawcy. Tylko bowiem na podstawie niewątpliwego przypisania konkretnych czynów, a następnie badania charakteru poszczególnych czynów w relacji do wymagań łączących się z prawidłowym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, da się sformułować ocenę, czy w danej sprawie przesłanka wymieniona w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, jest spełniona. Zdaniem kasatora, Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu radcowskiego nie podołały temu zadaniu, a Sąd I instancji nie dostrzegł popełnionych w tym zakresie uchybień.
W tych okolicznościach, zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. uczestnik postępowania – Prezydium Krajowej Rady Radców prawnych – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej.
Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organom administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiążę się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwosći zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw.
Przystępując do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zawsze zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwie bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny.
Oceny powyższej nie zmienia też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nakładająca na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. O ile obejmuje obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, to niewątpliwie chodzi o wskazanie tych podstaw kasacyjnych, które naruszone zostały przez Sąd I instancji w ramach oceny przepisów postępowania administracyjnego. Przemawia za tym uzasadnienie uchwały. Interpretacja, która pomija przepisy sądowoadministracyjne, pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią powołanych wyżej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ale i z zakresem własności sądów administracyjnych obu instancji, o której mowa w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia.
Przedmiotowa skarga kasacyjna poza art. 151 nie powołała żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia art. 151 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogów tych nie spełnia także powołany przez kasatora art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż reguluje on jedynie oddalenie skargi w przypadku nieuwzględnienia zarzutów skargi.
A więc gdy przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże brak naruszenia prawa w działalności organu administracji, którego skarga dotyczyła. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazały także konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego też powodu należało zarzut ten potraktować jako pozbawiony podstaw.
Podkreślić przy tym należy, że kasator odwołując się do naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, istotę zarzutów sprowadził do polemiki argumentacji zawartej w wyroku Sądu I instancji. Zastosowana konstrukcja zarzutów wskazuje na brak poprawnych ustaleń faktycznych i ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie zachodziły podstawy do dokonania wpisu na listę radców prawnych. Oznacza to, w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej błędnie oddalając skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem uzasadnienia dla zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.