Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę K. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...].05.2010 r., znak: [...], Burmistrz D. wymierzył K. S. i A. P. karę pieniężną w wysokości 200.680,00 zł, za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej przy ul. M. (dz. nr [...]) w D., poprzez ustawienie części wiaty gastronomicznej "B. G." o powierzchni 58 m2, w okresie od dnia [..].10.2008 r. do dnia [...].04.2009 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza D., na podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. K. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...].05.2010 r. We wniosku tym K. S. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wskazała, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] maja 2010 r.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [..] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję SKO z [...] września 2011 r.
Zdaniem SKO w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza D..
Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza D. została wydana na postawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca ten wymierza, w drodze administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że to K. S. i A. P., właściciele pawilonu handlowego "B. G.", zajmowali pas drogowy ulicy M. w D.. Ustalenia poczynione przez organ I instancji potwierdzają ten fakt w sposób niebudzący wątpliwości, na co Kolegium przytoczyło chronologicznie zgłoszenia i wnioski, zaświadczenia skarżącej, która jako podmiot odpowiedzialny wraz z A. P. zgłaszała np. przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu letniej placówki gastronomicznej. Wraz z tymi wnioskami inicjującymi skarżąca przedkładała dokumenty stwierdzające prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością mieszczącą się przy ul. M. [...] w D.. Organ wskazał również inne dokumenty, w których skarżąca potwierdzała prawa do nieruchomości, np. zaświadczenie z [...] maja 2007 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wraz z powyższym adresem działalności.
Gdy skarżąca występowała do Burmistrza D. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej również wykazywała adres przedmiotowej nieruchomości, gdzie w pozycji 2 wniosku oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedziba i adres – wpisane są dane skarżącej K. S.. W ocenie SKO bardzo istotnym dowodem w sprawie jest pismo z dnia [...].04.2009 r. skierowane przez K. S. i A. P. do Burmistrza D., w sprawie rozbiórki przez Gminę D. części obiektu "B. G.", posadowionej bezprawnie na drodze gminnej dz. nr [...] ul. M., w którym K. S. i A. P. wyrażają swój protest, pisząc: "W związku z rozpoczętymi na Pana zlecenie pracami rozbiórkowymi części lokalu "B. G.", którego jesteśmy współwłaścicielami..."; "... obrony i ochrony naszej własności i dorobku naszego życia."; "Żądamy natychmiastowego przerwania prac rozbiórkowych i przywrócenia naszego stanu posiadania...".
Z treści pisma, jak i innych zebranych dowodów jednoznacznie wynika zatem, iż obiekt "B. G." jest własnością K. S. i A. P. i to oni są odpowiedzialni za zajęcie pasa drogowego ul. M. (dz. nr [...]) w D.. Brak jest dowodów, które świadczyłyby, że obiekt jest własnością innych osób.
Zdaniem Kolegium, ponownie analizując stan sprawy, a zwłaszcza prawidłowość zastosowania przytoczonych przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, nie można stwierdzić, by doszło do rażącego naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że K. S. i A.P. zajmują pas drogowy.
W toku sprawy ustalono ponadto, iż K.S. i A.P. nie zwracali się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i są podmiotami odpowiedzialnymi za jego zajęcie.
Kolegium nie znalazło uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zgodnie z wykładnią gramatyczną należy bowiem interpretować w ten sposób, iż odnosi się on wyłącznie do istniejących już urządzeń, które zostały zrealizowane w sposób zgodny z prawem (legalnie), a następnie dopiero znalazły się w pasie drogowym. Wówczas można je pozostawić w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zarządzania drogą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1043/04, z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
W związku z powyższym, w opinii organu, przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, tj. 01.10.1985 r., określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostaną tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego) - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2218/08.
Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła samowola budowlana rozpoczęta w 1996 r., Kolegium uznało, że zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe. Istnienie obiektu nazwanego "B.G." nie zostało przez organ I instancji zaakceptowane i zalegalizowane, bowiem toczy się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej i nielegalnego użytkowania budynku. Tym samym nie są trafne twierdzenia strony jakoby w przedmiotowej sprawie ewentualne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od samego początku za zgodą i akceptacją organu. Zarówno na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak i na podstawie treści zaskarżonej decyzji należy wysnuć odmienny wniosek. Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie znajduje w sprawie zastosowania i tym samym w opinii organu, nie można mówić, że doszło do jego rażącego naruszenia.
Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ uznał, iż stan zajęcia pasa drogowego nastąpił dopiero wskutek uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej. Wyrok wydany bowiem został w dniu [...].09.2007 r., uprawomocnił się w dniu [...].04.2008 r., natomiast datą, od której organ I instancji naliczył karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia jest dzień [...].10.2007 r.
Kolegium uznało również, iż w prowadzonym postępowaniu nie mają znaczenia twierdzenia strony, że w analogicznej sprawie Burmistrz D. umorzył postępowanie w sprawie zajęcia bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego innemu podmiotowi, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, podczas którego badane są wyłącznie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.
Na podstawie zgromadzonego materiału Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza D. z dnia [...].05.2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę K. S..
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że art. 156 § 1 k.p.a. obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wystąpi jedna z przesłanek w nim wymieniona, przy czym konieczne jest, aby kontrolowana decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty była dotknięta jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, to w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa.
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące.
Skarżąca w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. podniosła, że "organ nie pochylił się niestety nad istotą problemu, nie zanalizował uchybień organu I instancji, w szczególności nie zauważył rażących naruszeń prawa". Zarzuciła, że decyzja ta "zawiera w sobie nie ponowną analizę zasadnych argumentów skarżącej, lecz działanie na zasadzie kopiuj - wklej, gdzie organ działał z góry przyjętym założeniem".
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że organ poddał analizie materiał dowodowy zgromadzony przez Burmistrza D., poprzedzający wydanie decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego i nie dopatrzył się w tym zakresie rażącego naruszenia art. 77 k.p.a., stwierdzając, że był on wystarczający do uznania, że to właśnie K.S. i A.P. dokonali zajęcia pasa drogowego. W ocenie sądu, o rażącym naruszeniu art. 77 k.p.a. można byłoby mówić gdyby organ przed wydaniem decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, przeprowadziłby takie postępowanie jedynie w minimalnym zakresie z pominięciem dowodów wnioskowanych przez strony postępowania, bądź podjąłby rozstrzygnięcie sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wbrew treści zarzutów sformułowanych przez K.S., brak jest podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły fakty i oceniły dowody będące podstawą rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza D..
Konsekwencją ustalenia, że K.S. i A.P. zajmują pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi było nałożenie na nich obowiązku zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 40 ust.4-6 ustawy o drogach publicznych. Tak więc Burmistrz D. w sposób prawidłowy zastosował art. 40 ust. 12 ustawy, co w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło Kolegium.
Po przeanalizowaniu całości sprawy, również pod kątem możliwości zastosowania innych niż określone przez skarżącą przesłanki stwierdzenia nieważności, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art.156 § 1 k.p.a.
K.S. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skargą kasacyjną zarzuciła naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów materialnych, w szczególności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych;
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów o randze konstytucyjnej, w szczególności art. 42 Konstytucji RP;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą przedstawionych zarzutów.
A.P. złożył skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów materialnych, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy o drogach;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dojącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności gdy A.P. nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zarówno przed organem I, jak i II instancji;
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów o randze konstytucyjnej, w szczególności art. 42 Konstytucji RP;
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację dotyczącą przedstawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Z uwagi zaś na specyfikę sprawy i sposób sformułowania zarzutów podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych zachodzi potrzeba ich łącznej oceny.
Przede wszystkim kastor trafnie zarzuca, iż Sąd I instancji całkowicie pominął, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż A.P. nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] maja 2010 r. Wprawdzie kasator zarzut ten opiera na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy), a kwestię tę reguluje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. (naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), lecz jest to wynikiem oczywistej omyłki, skoro kasator przytoczył treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., a zatem uchybienie w tym zakresie nie może mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W sprawie zaś jest niesporne, iż A.P. nie brał udziału w postępowaniu przed SKO w Sz. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] maja 2010 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła wprawdzie tylko K.S., lecz nie ulega wątpliwości, iż decyzją tą rozstrzygnięto również o obowiązkach A. P., skoro na jej podstawie wymierzono zarówno K. S., jak i A. P. karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego. Tak więc decyzja ta dotyczyła łącznie obydwu stron i wynikała z tego samego stanu faktycznego oraz była oparta na tej samej podstawie prawnej. Postępowanie prowadzone w tej sprawie zakończyło się wydaniem jednej decyzji, przy czym ukształtowanie sytuacji prawnej jednej strony (K. S.) miało wpływ na sytuację prawną drugiej strony, tj. A P.. W sytuacji więc, gdy K.S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D., rzeczą SKO w Sz. było zapewnienie A. P. czynnego udziału w każdym stadium postępowania na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie zaś tego przepisu uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż doszło do naruszenia prawa objętego podstawą do wznowienia postępowania.
Z uwagi na to, iż był to zarzut skargi kasacyjnej najdalej idący i okazał się uzasadniony, to nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż zachodzi konieczność prowadzenia od początku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z udziałem obydwu stron postępowania.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.