Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 261/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
W dniu [...].10.2009 r. w Oddziale Celnym w B. funkcjonariusze celni dokonali kontroli czasu pracy kierowcy J. S. od dnia [...].10.2009r. do dnia [...].10.2009 r. na podstawie zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu drogowego środkiem transportowym marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki S. o numerze rejestracyjnym [...].
W trakcie kontroli stwierdzono, że urządzenie rejestrujące nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. Kierowca do protokołu zeznał, że tachograf zaczął przerywać rejestrację w momencie wyjazdu do Rosji w dniu [...].10.2009 r., a będąc za granicą skarżący nie miał możliwości naprawy tachografu. Dopiero po powrocie do Polski w dniu [...].10.2009 r. w samochodzie zostały wymienione akumulatory, które mogły być przyczyną nieprawidłowej pracy urządzenia rejestrującego jazdę. Zdaniem skarżącego diagnozowanie tachografu od prędkości zerowej do maksymalnej wynikało z awarii akumulatorów pojazdu, a kierowca zgodnie ze swoim obowiązkiem opisał na odwrocie tarcz tachografu swoje uwagi co do zaistniałego faktu. Wyjaśnił również, iż na terytorium Rosji i Białorusi nie zajeżdżał do tamtejszych, nieznanych zakładów naprawczych, z obawy o bezpieczeństwo swoje, pojazdu i przewożonego ładunku. Po powrocie pojazdu na bazę wymieniono akumulatory, w których jak się okazało po przeprowadzonej diagnostyce przez producenta (części te były jeszcze na gwarancji) nastąpiło zwarcie celi skutkujące zanikami prądu w pojeździe.
Naczelnik Urzędu Celnego w B. decyzją [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym nałożył na J. S. karę pieniężną w kwocie 2.000 zł.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...].03.2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia [...].07.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 340/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].03.2010 r.
W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [..].02.2010 r.
Decyzją z dnia [..].12.2011 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej kwocie 7.000 zł, w tym w kwocie 2000,00 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów na podstawie l.p.11.1.1 b załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł z tytułu samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności lub przebytej drogi, określoną w l.p. 11.1.2 c załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].02.2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. uchylił zaskarżoną decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [..].12.2011 r. oraz orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 2000,00 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 6.1.2. załącznika nr 3 do ww. ustawy oraz o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 5.000,00 zł z tytułu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, na podstawie art. 92a ust. 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dniem [...].01.2012 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1545). Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy w rozpatrywanej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16.09.2011 r., a nie jak to uczynił organ pierwszej instancji przepisy ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym przed zmianą.
Ponadto Dyrektor Izby Celnej podniósł, że organ pierwszej instancji w celu analizy zapisu na wykresówkach i tachografach cyfrowych przeprowadził dowód z opinii biegłego. Z opinii sporządzonej przez biegłego wynika, że braki w zapisie urządzenia rejestrującego powstały w wyniku otwarcia tachografu i wykonania jazdy bez rejestracji. Organ zaznaczył również, że na żadnym etapie postępowania strona nie kwestionowała nieprawidłowego działania tachografu w okresie [...].-[...].10.2009 r.
Także z przesłuchania kierowcy M. C. wynika, że tachograf nie był uszkodzony. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na zeznania świadka-kierowcy S. K., z zeznań którego wynika, że otwieranie tachografu było dokonywane w momencie załadunku towarów oraz w celu sprawdzenia czasu pracy.
Dyrektor Izby Celnej nie dał wiary skarżącemu, który nie przedstawiając żadnych dowodów, w odwołaniu od decyzji podniósł, że w dniu [...].10.2009 r. nastąpiła awaria zasilania elektrycznego i w związku z tym tachograf przestał pracować prawidłowo. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji, mając na względzie art. 80 k.p.a. oraz zalecenia WSA w B., podjął niezbędne korki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. W ocenie organu nie doszło również do naruszenia art. 68 § 1 k.p.a
Protokół z kontroli drogowej został sporządzony według obowiązującego w dniu kontroli wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2009 r.
Dyrektor Izby Celnej stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 92 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedsiębiorca nie zapewnił w przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, która umożliwiałaby zatrudnionym kierowcom przestrzeganie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie zaistniały też zdaniem organu przesłanki do zastosowania art. 92 c ustawy, ponieważ okoliczności sprawy i dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie miał wpływu na powstanie naruszeń, oraz że stwierdzone naruszenia nie były następstwem zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji na wstępie podał, że skład orzekający w sprawie oraz organy administracyjne związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27.07. 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 340/10. W orzeczeniu tym Sąd zalecił organowi, aby przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia okoliczności powstania awarii tachografu i czy po wymianie akumulatorów w dniach [...]-[...].10.2009 r. działały one prawidłowo, a także wyjaśnienie czy popełniony delikt administracyjny nastąpił wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie można było przewidzieć w rozumieniu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie Sądu I instancji mając powyższe na względzie, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich danych. Przy czym, jak słusznie zaznaczył Dyrektor Izby Celnej, ostatnia z wymienionych kar pieniężnych nie został nałożona z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie starego typu, które nie rejestruje wszystkich wymaganych zapisów. Do tak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego Dyrektor Izby Celnej w B. prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego wraz z zaznaczeniem faktu, że z dniem [...].01.2012 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia [...].09.2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 244 poz. 1454).
Zgodnie z art. 10 ustawy przepisy ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zatem uchylił decyzję organu pierwszej instancji, która była wydana w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym przed wspomnianą nowelizacją, tj. na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust.1a i ust. 4 w zw. z art. 87 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 3 i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym przez przepisy cyt. ustawy z dnia 16.09.2011 r.
J. S. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:
- I. Przepisów postępowania:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 67 i art. 68 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Zebrany materiał dowodowy budzi wiele wątpliwości. Funkcjonariusze celni, dokonujący kontroli w dniu [...] października 2009 roku, sporządzili protokół nr [...], w którym jako naruszenie przepisów wskazali wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. Postępowanie administracyjne, wszczęte przez Naczelnika Urzędu Celnego w B., dotyczyło tylko i wyłącznie tego naruszenia, za popełnienie którego została orzeczona kara pieniężna. Natomiast w ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] lutego 2012 roku, na skarżącego została nałożona kara pieniężna za dwa naruszenia. W sporządzonym protokole brak jest ustaleń dot. samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, którego miał się dopuścić M. C., przy czym w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się protokół. Sporządzony protokół jest niekompletny i nie zawiera ustaleń w zakresie jednego z naruszeń. Stąd decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. winna być w tym zakresie uchylona;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i budzący wątpliwości, co jest nie do zaakceptowania w sytuacji nałożenia na skarżącego tak dotkliwej kary pieniężnej. Opinia biegłego, która w zasadzie stanowi główną podstawę ukarania J. S. dotyczy w części okoliczności niebędących przedmiotem postępowania, a w pozostałej należy ocenić ją jako niekompletną. Organy administracji, mające stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kierując się przy tym słusznym interesem strony, nie dopełniły swoich obowiązków. Stąd konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy pochodzący od S. K. i opinii biegłego, odnoszącej się w dużej mierze do kierowania pojazdem przez tego kierowcę, w sytuacji gdy jego praca i jej nieprawidłowość w świetle przepisów prawa nie były przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto przeprowadzenie dowodów w tym zakresie stoi w sprzeczności ze wskazaniami i zaleceniami wyroku Sądu z dnia 27 lipca 2012 roku (II SA/Bk 340/10). Tymczasem w oparciu o te dowody, organy administracji odmówiły wiarygodności zeznaniom M. C., którego zachowanie miało skutkować wystąpieniem naruszeń. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony przez dodatkową opinię biegłego, który wypowiedziałby się na okoliczność, czy przerwy w pracy tachografu mogą powstać z innej przyczyny niż tylko i wyłącznie wskutek jego otwarcia;
- - art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się w tym, iż zarówno Organ I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. rozpoznali sprawę wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 27 lipca 2010 roku (II SA/Bk 340/10). Na mocy tego wyroku organ administracji został zobligowany do ustalenia okoliczności powstania awarii tachografu i czy po wymianie akumulatorów w dniach [...] października 2009 roku działały one prawidłowo, a także wyjaśnienie czy popełniony delikt administracyjny nastąpił wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie można było przewidzieć w rozumieniu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem wskazany przez Sąd zakres został przez organy prowadzące postępowanie rozszerzony. Zadaniem tych organów było ustalenie, co było przyczyną awarii tachografu i czy działał on prawidłowo po dniu [...] października 2009 roku. Stąd bezpodstawnym było rozszerzanie materiału dowodowego o wykresówki dot. transportu wykonywanego przez S. K. i przesłuchiwanie go w charakterze świadka, w szczególności iż dowody te w ocenie organów administracji mają świadczyć o całkowitej niewiarygodności M. C.. Wystarczające w tym zakresie były zeznania kierowcy, który stwierdził, iż nie ingerował w urządzenie rejestrujące i że działało ono prawidłowo. Okoliczności powyższe mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście niekompletnej opinii biegłego i naruszeń przepisów postępowania przedstawionych wyżej. Stąd postępowanie administracyjne prowadzone w zakresie samowolnej ingerencji w urządzenie rejestrujące nie miało żadnych podstaw, a naruszenie to nie zostało stwierdzone protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] października 2009 roku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
W przedmiotowej sprawie WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. II SA/Bk 340/10 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. i zalecił, aby organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w celu wyjaśnienia prawidłowości działania tachografu po wymianie akumulatora przeprowadził dowód z opinii biegłego, dotyczący czasu pracy kierowców, analizy zapisów na wykresówkach i tachografach cyfrowych. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W postępowaniu zaś przed tym ostatnim organem przeprowadzono dowód z opinii biegłego, który stwierdził, że na wykresówce występują braki w zapisie urządzenia rejestrującego, które powstały na skutek otwarcia tachografu i wykonywania czynności prowadzenia pojazdu bez rejestracji.
Tak więc organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do zaleceń Sądu I instancji i przeprowadził dowód na okoliczności wskazane przez Sąd. Ocena zaś tej opinii przez organ, a następnie przez Sąd nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zauważyć przy tym należy, że kwestia otwarcia tachografu, a w konsekwencji ustalenie, że nastąpiła ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego, znalazła potwierdzenie w zeznaniach świadka S.. K., który wyjaśnił, że po wymianie akumulatorów tachograf działał prawidłowo, a otwieranie tachografu było dokonywane w momencie załadunku towarów oraz w celu sprawdzenia czasu pracy. Świadek ten przyznał również, że jechał na otwartym tachografie, aby nie przekroczyć dziesięciu godzin jazdy dziennie.
Nie doszło też, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, do naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych - wskazanych w skardze kasacyjnej - przepisów postępowania przez to, iż początkowo w wyniku kontroli drogowej stwierdzono jedynie naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez to, iż przewóz drogowy był wykonywany pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało wszystkich elementów, a w późniejszym okresie na skarżącego została nałożona kara także za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego.
Zauważyć bowiem należy – o czym już była mowa na wstępie niniejszych rozważań – iż po uchyleniu przez Sąd I instancji decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. sprawa ostatecznie "wróciła" do organu I instancji i w postępowaniu przed tym organem wyszło na jaw, iż doszło do samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego.
Stąd też organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w tej ostatniej sprawie, o czym skarżący został powiadomiony w dniu [...] listopada 2011 r., a zatem miał możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu, składania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.).
Brak stwierdzenia w czasie kontroli drogowej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy nie pozbawia organu możliwości odrębnego wszczęcia postępowania w tym zakresie, w sytuacji gdy gwarancje procesowe przysługujące skarżącemu na podstawie przepisów k.p.a. zostały zachowane.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.