Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 938/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w M. (dalej: Spółka, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: DWITD) decyzją z [...] marca 2016 r., Nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) oraz w oparciu o protokół kontroli nr [...] z [...] października 2015 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu:
- - użytkowania tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (na podstawie lp. 6.3.4. zał. nr 3 do u.t.d.) – kara 3000 zł, gdyż kierowca M.G. w dniu [...] października 2015 r. w godz. 20:00 - 21:20 użytkował kartę kierowcy na nazwisko D.B.;
- - nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (na mocy lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d.) – kara 5000 zł, gdyż kierowca M.B. w dniu [...] października 2015 r. w godz. 20:04 - 21:21 nie rejestrował swojej aktywności polegającej na gotowości do prowadzenia pojazdu.
Organ I instancji ustalił, że [...] października 2015 r. o godz. 21:20 na autostradzie A4-63 km został zatrzymany do kontroli samochód marki Man o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej.: [...], którym kierował M.G.. W pojeździe znajdował się również drugi kierowca – M.B.. Pojazdem niniejszym wykonywano na rzecz Spółki międzynarodowy transport siedzeń samochodowych z W. do Portugalii. W toku kontroli stwierdzono, że w tachografie włożona jest jedynie karta kierowcy na nazwisko D.B., którą użytkował M.G.. Natomiast w slocie nr 2 tachografu nie stwierdzono karty drugiego kierowcy. Na podstawie wyjaśnień kierowcy M.G., danych cyfrowych zapisanych w pamięci tachografu oraz na karcie kierowcy M.G. stwierdzono, iż użytkował ten ostatni w dniu [...] października 2015 r. w godz. 20:04-21:21 kartę kierowcy nr [...] wydaną dla D.B..
Organ na podstawie wyjaśnień Spółki nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie niniejszego naruszenia. Zdaniem DWITD z zebranego materiału dowodowego wynikało, że Spółka znalazła sposób pozwalający na terminowe dostarczenie ładunku, wyposażając kierowcę w kartę kierowcy D.B. celem jej użycia, co w sposób niedozwolony wydłużało czas pracy i jazdy kierowców poprzez zafałszowanie rzeczywistego czasu pracy i jazdy. Przy tym nie było możliwe, aby kierowcy samowolnie podjęli decyzję o wykonaniu badanego zadania przewozowego w obsadzie jednoosobowej a nie – dwuosobowej, mając na uwadze terminowość przewożonego ładunku.
Organ I instancji wskazał także, że według przepisów u.t.d. odpowiedzialność za naruszenia ustawy może ponosić niezależnie kierujący, osoba zarządzająca transportem oraz podmiot wykonujący przewóz drogowy.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, powołaną decyzją z [...] maja 2016 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, art. 92a ust. 1-6, art. 92c u.t.d., lp. 6.2.1, lp. 6.3.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 27, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), lit. t załącznika IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.
WE nr L 370 z 31 grudnia 1985, z późn. zm., dalej: rozporządzenie 165/2014) GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przywołał regulacje prawa krajowego i unijnego dotyczące stosowania wykresówki lub karty kierowcy i obowiązku posługiwania się jedynie własną, imienną kartą kierowcy oraz wykresówką i w każdym dniu, w którym kierowcy prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu.
Odnośnie naruszenia polegającego na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców GITD wskazał, iż z materiału dowodowego: protokołu kontroli, protokołu przesłuchania świadka oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego wynikało, że istotnie kierowca M.G. w momencie kontroli posługiwał się kartą kierowcy na nazwisko D.B., którą otrzymał od szefa. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko DWITD co do wystąpienia naruszenia polegającego na nierejestrowaniu przez M.B. za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.
Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego, uznając, że DWITD wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Zgromadził dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem, w tym protokół kontroli, w którym stwierdzono wystąpienie naruszeń oraz protokół przesłuchania świadka, a nadto dane z kart kierowców oraz urządzenia rejestrującego, które potwierdziły wystąpienie naruszeń.
Nadto DWITD prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie kontrolowanego do władzy publicznej i pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach. Spółka miała możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a.
Co do zarzutu Spółki, że DWITD dopuścił się naruszenia w postaci podwójnego karania za ten sam czyn, organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z u.t.d. za naruszenie jej przepisów, odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca, jak i kierowca w myśl art. 92 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. Przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną, niezależną od odpowiedzialności na podstawie przepisów k.p.a. w sprawach o wykroczenia, którą ponosi kierowca. W sprawie karę administracyjną nałożono na Spółkę -przedsiębiorcę a mandat karny na kierowcę, czyli odpowiedzialności za wykryte naruszenia pociągnięto dwa oddzielne podmioty. Organ dodał, iż odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru akcesoryjnego, lecz jest niezależna od odpowiedzialności prawnej innych podmiotów.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Zapis ten może być zastosowany tylko, gdy podczas kontroli zostaną stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców, co nie miało miejsca.
Zdaniem GITD nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Do opisanych naruszeń bowiem doszło w okolicznościach, które Spółka powinna była przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Nie przedstawiła natomiast jakichkolwiek dowodów, które obaliłyby ustalenia DWITD w tej kwestii.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sąd I instancji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Powołując się na art. 92a ust. 1 u.t.d. (podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie), który z dalszymi uregulowaniami u.t.d. wyznacza zakres okoliczności koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia przez organy administracji, WSA przedstawił kwestie podlegające jego badaniu: ocena prawidłowości stwierdzenia przez organy naruszenia, które skutkowało nałożeniem na Spółkę kary pieniężnej, weryfikacja zasadności zastosowania przez organy właściwej pozycji taryfikatora kar zawartego w załącznikach do u.t.d., sprawdzenie, czy w rozpoznawanym przypadku zachodziły przesłanki wyłączające odpowiedzialność Spółki, a przez nią zgłaszane.
Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy norm, które stanowiły podstawę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 8000 zł. W trakcie kontroli, co potwierdził załączony do akt sprawy protokół, w dniu [...] października 2016 r. o godz. 21:20 na autostradzie A4-63 km został zatrzymany do kontroli samochód marki Man wraz z naczepą marki Schmitz, którym kierował M.G... W pojeździe znajdował się również drugi kierowca – M.B.. Pojazdem wykonywano na rzecz Spółki międzynarodowy transport z W. do Portugalii. Podczas analizy wydruku z tachografu kontrolujący stwierdził, że w tachografie włożona była jedynie karta kierowcy D.B., którą użytkował M.G., natomiast w slocie nr 2 nie było karty drugiego kierowcy.
Nadto na podstawie danych zapisanych w pamięci urządzenia rejestrującego oraz na kartach ww. kierowców stwierdzono, że kierowca M.B. w dniu [...] października 2015 r. w godz. 20:04 – 21:21 nie rejestrował aktywności polegającej na gotowości do prowadzenia pojazdu. Na podstawie wyjaśnień kierowców stwierdzono, iż wyjechali razem kontrolowanym pojazdem z bazy przedsiębiorstwa w M. i mieli tworzyć obsadę dwuosobową pojazdu aż do czasu wykonania przewozu drogowego. O godz. 22:00 kierowca M.B. i planował włożyć swoją kartę kierowcy do tachografu przed granicą Państwa z Niemcami i kontynuować jazdę razem z M.G., rejestrując już na karcie kierowcy swoją aktywność prowadzenia pojazdu, dyspozycyjności, przerw i odpoczynków.
Z kolei z wyjaśnień M.B. wynikało, że zaniechanie rejestrowania przez niego gotowości do prowadzenia pojazdu w godz. 20:04 – 21:21 spowodowane było koniecznością terminowego doręczenia ładunku w dniu [...] października 2015 r., o godz. 7:00.
Powyższe ustalone w trakcie kontroli i niekwestionowane przez obu obecnych kierowców okoliczności korespondowały z zeznaniami przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy M.G., który podał, że wykonywał w dniu kontroli transport drogowy na rzecz Skarżacej i posługiwał się kartą D.B., którą otrzymał od swojego szefa przed wyjazdem z bazy przedsiębiorstwa. Miał jej używać na trasie M. – granica państwa. Przed granicą miał ją wyjąć i włożyć swoją kartę kierowcy oraz kartę drugiego kierowcy – M.B., który wraz z nim wyjechał z bazy przedsiębiorstwa i nie włożył swojej karty kierowcy do tachografu. Podał też, że od granicy mieli tworzyć załogę, aż do miejscowości P. w Portugalii, a manipulacja przy użyciu karty szefa miała "zafałszować rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu", tak aby możliwym było zyskanie 2 godzin dodatkowego czasu prowadzenia pojazdu i terminowe doręczenie ładunku.
W tych okolicznościach, zdaniem WSA, organy zasadnie uznały, że nastąpiło uchybienie warunkom przewozu drogowego, usankcjonowane w u.t.d. przez lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d., wyrażające delikt administracyjny polegający na używaniu tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców. Przy czym regulacja ta nawiązuje do przyjętych na płaszczyźnie unijnej przepisów dotyczących wykonywania przewozu drogowego Zauważył, że w myśl art. 27 rozporządzenia 165/2014 karta kierowcy jest imienna. Nie może więc kierowca posiadać więcej niż jednej ważnej karty kierowcy i jest uprawniony do posługiwania się wyłącznie swoją imienną kartą kierowcy.
Delikt polegający na używaniu karty innego kierowcy, polega na zapisaniu co najmniej jednej z aktywności realizowanej w rzeczywistości przez kierowcę nie będącego posiadaczem karty, na karcie innego kierowcy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Zdaniem WSA bez znaczenia dla prawnej kwalifikacji deliktu pozostawała okoliczność, iż niniejszą kartą posługiwał się tylko M.G., a nie korzystał już z niej M.B.. Wyjaśnił, że przez "używanie" tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców należy rozumieć stosowanie jednej karty kierowcy, które prowadzi do zapisania na tej karcie rzeczywistej aktywności (prowadzenia pojazdu, dyspozycyjności, innej pracy, przerwy w pracy lub dziennego odpoczynku) innego kierowcy niż posiadacz karty, a więc osoby, do której karta ta jest przypisana i której tożsamość stwierdza. Dlatego ustalenie posługiwania się przez kontrolowanego kierowcę kartą innego kierowcy stanowiło podstawę do nałożenia kary w określonej przez prawodawcę wysokości 3000 zł.
Ponadto, zdaniem Sądu, stwierdzone w toku kontroli uchybienia wyczerpywały także znamiona naruszenia z lp. 6.2.1. zał. nr 3 do u.t.d. polegającego na zaniechaniu rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powołał art. 34 rozporządzenia 165/2014, z którego wynika obowiązek kierowcy stosowania wykresówek od momentu przejęcia pojazdu do momentu zakończenia dziennego okresu pracy. Zasadą jest zakaz wyjmowania wykresówki przed zakończeniem dziennego okresu pracy.
Zatem w każdym 24-godzinnym okresie od przejęcia pojazdu przez kierowcę na wykresówce muszą być zaznaczone nie tylko okresy prowadzenia pojazdu, ale także okresy odpoczynku oraz inne okresy wymienione w art. 34 ust. 5 rozporządzenia 165/2014. Jest to niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia kontroli między innymi okresu odpoczynku. Zatem wykresówki nie wyjmuje się z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł innych – niż wskazane w protokole i zeznaniu świadka -powodów (konieczność terminowego dostarczenia ładunku), dla których kierowca M.B. nie dopełnił wymogu rejestracji swojej aktywności polegającej na gotowości do prowadzenia pojazdu w godz. 20:04-21:21, a zatem od chwili przejęcia pojazdu, które to nastąpiło w bazie przedsiębiorstwa w M..
Sąd nie podzielił twierdzeń Skarżącej, iż kierowca ten miał rozpocząć przewóz drogowy dopiero przed granicą państwa, a do tego miejsca dojeżdżał jako pasażer. Okoliczności tej Spółka nie udowodniła. Pozostawało to twierdzenie w oczywistej sprzeczności z udzielonymi podczas kontroli wyjaśnieniami M.B.. Sąd nie zgodził się z opinią Spółki, że organy zaniechały wyjaśnienia statusu kierowcy M.B.. Z treści obu zaskarżonych decyzji, jak również protokołu kontroli i zeznań M.G. niewątpliwie wynikało, że M.B. był drugim kierowcą, na którym spoczywał obowiązek rejestracji swojej aktywności prowadzenia pojazdu, dyspozycyjności, przerw i odpoczynków przy pomocy posiadanej karty kierowcy, czego nie czynił podczas kontrolowanego przewozu. Skutkowało to naruszeniem wymogów prowadzenia przewozu sankcjonowanego karą pieniężną 5000 zł.
Sąd też dopatrzył się przewidzianych prawem przesłanek egzoneracyjnych. Zauważył, że właściwy organ jest zobowiązany nałożyć karę pieniężną w sytuacji ustalenia okoliczności związanych z przewozem drogowym uznanych przez ustawodawcę za nieprawidłowe i niedopuszczalne, niezależnie od tego, kto prowadził pojazd, jeśli tylko osobą tą przewoźnik posługuje się przy wykonywaniu działalności. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wyłączający odpowiedzialność przewoźnika odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.
W ocenie WSA w sprawie żadnych takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności skarżąca nie wykazała. Przede wszystkim nie udowodniła, że karta kierowcy D.B. została omyłkowo pozostawiona w kontrolowanym pojeździe, a jej posługiwanie się przez kontrolowanego kierowcę podyktowane było powziętym przez niego i drugiego kierowcę zamiarem szybszego wykonania przewozu i powrotu do domu. Okoliczność ta stała w sprzeczności ze złożonymi przez kierowców do protokołu wyjaśnieniami oraz zeznaniem M.G..
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania protokołu kontroli z [...] października 2015 r., który odpowiadał stawianym prawem wymogom i mógł stanowić dowód w sprawie. W jego treści utrwalono stan rzeczy, jaki zastano na drodze, w tym opis stwierdzonych naruszeń wraz z ich kwalifikacją prawną. Zawierał także przywołanie treści złożonych przez obu kierowców wyjaśnień. Nadto został opatrzony datą i popisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli, tj. przez inspektora Krzysztofa Stypułę i kierowców. Stanowił więc dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a czego Spółka nie podważyła.
Sąd uznał też, że Skarżąca mogła zapoznać się z treścią zeznań świadka M.G..
Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania. Zauważył, że odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od odpowiedzialności kierującego pojazdem oraz osoby zarządzającej przedsiębiorstwem lub zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie, gdyż przepisy u.t.d. przewidują odrębną odpowiedzialność niniejszych trzech grup podmiotów, przy czym tylko dwie z nich ponoszą odpowiedzialność na zasadzie winy - kierujący pojazdem (art. 92 ust.
- 1) oraz osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 3).
Spółka nie podzieliła stanowiska WSA i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w całości ww wyrok. Zarzuciła orzeczeniu:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji GITD z [...] maja 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję DWITD z [...] marca 2016 r. o nałożeniu kary w kwocie 8000 zł, pomimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., w związku z niedokonaniem przez te organy czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie przez organ I jak i II instancji żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia odpowiedzialność skarżącego za naruszenia dokonane przez kierowców i arbitralne przyjęcie, iż Skarżąca jako przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za dokonane prze kierowców naruszenia ustawy o transporcie drogowym.
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji GITD utrzymującej w mocy decyzję DWITD o nałożeniu kary w kwocie 8000 zł, pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z całkowicie dowolnym i bezpodstawnym przyjęciem wyłącznie w oparciu o zeznania kierowców, iż naruszenie przez kierowców przepisów ustawy o transporcie drogowym nastąpiło na wniosek skarżącego przedsiębiorcy i wynikało z istniejących od dawna problemów z terminowym dostarczeniem ładunku z W. do Portugali, pomimo braku dowodów na tę okoliczność i pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego - w tym zakresie i arbitralne przyjęcie pomimo nie zbadania całokształtu okoliczności w sprawie odpowiedzialności skarżącego.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z:
- - art. 19 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia 561/2006 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że nałożenie na kierowców kary grzywny przy jednoczesnym nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej nie narusza art. 19 ust. 1 zdanie trzecie w/w rozporządzenia, gdyż dotyczy dwóch odrębnych podmiotów, mimo że z treści w/w przepisu nie wynika, by reguła ta obowiązywała wyłącznie w ramach jednego i tego samego podmiotu, co błędnie uznał Sąd I instancji,
- - art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że nie zaszły okoliczności wyłączające odpowiedzialność Skarżącej jako przedsiębiorcy, podczas gdy Spółka nie mogła przewidzieć, iż D.B. zapomni wyjąć kartę kierowcy z tachografu, jak też nie mogła przewidzieć, iż w tej okoliczności kierowcy M.G. i M.B. wykonywać będą przewóz zgodnie z normami czasowymi dotyczącymi pojedynczego kierowcy,
- - Ip. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się nałożeniem na skarżącą kary administracyjnej, pomimo braku w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu dokumentującego prowadzenie pojazdu - przez kilku kierowców z użyciem jednej karty kierowcy, albowiem używanie karty kierowcy D.B. przez M.G. nie jest tożsame z używaniem tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców, albowiem D.B. nie rejestrował swojej aktywności jak też karty D.B. nie używał M.B..
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wnosił wyłącznie o przeprowadzenie rozprawy, nie odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast obecny na rozprawie przed NSA w dniu 31maja 2019 r. pełnomocnik GITD wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Przed oceną postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w § 2 art. 183 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone i które zostały prawidłowo powiązane z podstawami kasacyjnymi, wymienionymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowny przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w zasadzie w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ prawidłowe i nie budzące wątpliwości ustalenia faktyczne Sądu I instancji uzależniają rozpoznanie w dalszej kolejności przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo jego błędnej wykładni.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oba sprowadzają się do zarzucenia Sądowi I instancji nieuzasadnionego zaakceptowania stanowiska organów, które nie przeprowadziwszy żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia odpowiedzialności Spółki za naruszenia kierowców, przyjęły odpowiedzialność skarżącej za te naruszenia (pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej), do tego opierając się wyłącznie na zeznaniach kierowców, podających jako przyczyny naruszeń konieczność terminowego dostarczenia ładunku do Portugalii, z czym Spółka ma problemy (pkt I. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Spór ten dotyczy oceny prawidłowości i kompletności przeprowadzonego w sprawie przez organ postępowania dowodowego przede wszystkim w kontekście odmowy wyłączenia odpowiedzialności Spółki z powodu podwójnego ukarania za to samo naruszenie obu kierowców oraz Skarżącej, jak i braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d., wyłączających tę odpowiedzialność.
Zdaniem składu orzekającego Sąd I instancji prawidłowo skontrolował decyzje organów, w których wykazano kompletność zgromadzonego materiału dowodowego i jego prawidłową ocenę. Organy przeprowadziły czynności zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej nakładająca na organ powinność dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem), uszczegółowionej w art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, niezbędny dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy), jak i w art. 80 k.p.a. (obowiązek organu oceny wiarygodności i mocy dowodów z uwzględnieniem treści wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, mających znaczenie dla sprawy). Jednakże w przypadku obowiązku udowodnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy transportowego na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. reguła wynikająca z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. doznaje ograniczenia.
Udowodnienie okoliczności objętych hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa bowiem na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu w postaci uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Organ nie jest zobowiązany do wykazywania okoliczności uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Jego obowiązek ogranicza się do umożliwienia stronie przedstawienia stosownej argumentacji popartej dowodami, co DWITD uczynił, informując o treści przepisów uwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności w piśmie z [...] października 2015 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/09; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym.
Należy podnieść, że w myśl art. 74 ust. 1 u.t.d. protokół kontroli drogowej winien odzwierciedlać przebieg czynności drogowych. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości weryfikowania i poszerzania protokołu o kolejne elementy po zakończeniu kontroli (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 736/16, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym prawidłowo sporządzony protokół kontroli jest dowodem z dokumentu urzędowego i ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1416/15, opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Spółka nie przedstawiła dowodów wykazujących wyłączenie jej odpowiedzialności. Jej stanowisko ograniczało się do własnej interpretacji ustaleń kontroli, bez wskazania dowodów które podważyłyby ustalenia organów. Okoliczności spowodowania naruszeń przepisów u.t.d. przez skarżącą stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu [...] października 2015 r. zostały oparte na szczegółowym protokole kontroli drogowej, podpisanym bez zastrzeżeń przez obu kierowców. Ustalenia protokołu uzupełniły zeznania jako świadka kierowcy M.G. przeprowadzone podczas tej kontroli. Obaj kierowcy podczas kontroli przedstawili zaświadczenia o działalności, wystawione przez Spółkę [...] października 2015 r., z których wynikało, że od [...] października 2015 r. od godz. 11:40 do [...] października 2015 r. do godz. 22:00 mieli przebywać na urlopie bądź odpoczywać w ramach dziennego okresu odpoczynku.
Skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego M.G., który kierował pojazdem, posiadał takie zaświadczenie i dlaczego w odniesieniu M.B., który także był w kontrolowanym pojeździe (wyjaśnił w protokole kontroli, że jako członek dwuosobowej załogi) miałoby być ono prawidłowe (tylko dlatego że nie umieścił karty kierowcy w tachografie). Ponadto tłumaczenia skarżącej o braku wiedzy, że w tachografie pozostała niezauważona przez nikogo karta pracy innego kierowcy – D.B., gdy sytuacja ta dotyczyła trzech zawodowych kierowców i pracowników Spółki obsługujących poszczególne przewozy, a nadto Skarżąca ma dodatkową kontrolę pojazdu, w którym jest zamontowany nadajnik GPS (zeznania M.G.), były nielogiczne. Zresztą, gdyby taka okoliczność wystąpiła, to także świadczyłaby o nieprawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Powód opisanej organizacji przewozu – terminowe dostarczenie ładunku do Portugalii, miał znaczenie drugorzędne, gdyż przedstawione dowody jednoznacznie wykazały naruszenie obowiązków nałożonych przez u.t.d. na przedsiębiorcę transportowego (tutaj: Spółkę) oraz kierowców.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu kasacyjnego słuszne było stanowisko Sądu I instancji, który oddalił skargę Spółki (art. 151 p.p.s.a.), w ten sposób aprobując prawidłowe ustalenia organów Inspekcji Transportu Drogowego. Słusznie WSA nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanych przez skarżącą decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Sąd I instancji także nie naruszył reguł z art. 1 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych.) i 2 p.p.s.a. (Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.). Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji ustawy i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby sąd rozpoznał sprawę, np. podlegającą właściwości sądów powszechnych. Przepisu tego ani art. 2 p.p.s.a. WSA nie naruszył, gdyż rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną.
Zatem zarzuty sformułowane w pkt I. tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów materialnego, w świetle ocenionych jako prawidłowe ustaleń organów i przyjętych przez Sąd I instancji, nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. Należy zauważyć, że Spółka nie sprecyzowała podstawy zaskarżenia z art. 92 ust. 1 u.t.d. Przepis ten zawiera trzy niezależne od siebie podstawy wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego (pkt 1 - 3). Jednakże zakres opisu okoliczności, które miały wyłączyć odpowiedzialność Skarżącej wskazywał, że mieściły się one w przesłance sformułowanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skarżąca, zarzucając błędną wykładnię powołanego uregulowania, powołanego uregulowania, nie przedstawiła własnej jego interpretacji. Organy i Sąd I instancji właściwie ten przepis wyjaśniły. Spółka zaś, chcąc się uwolnić na omawianej podstawie od odpowiedzialności, powinna była wykazać (o czym już wspomniano wyżej), że nie przyczyniła się swoim zachowaniem do powstania naruszeń czyli wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym, a czego nie uczyniła skutecznie. Dlatego słusznie uznały organy i za nimi WSA, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.
Zatem zarzut wyrażony w pkt II. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej okazał się nieuzasadniony.
Nie można również podzielić argumentu Spółki, że doszło do naruszenia art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1: dalej: rozporządzenie 561/2006). Przepis ten stanowi: "Państwa Członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące nakładania kar w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz podejmą wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące. Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania.".
W rozpatrywanej sprawie - jak wynika to z jej akt - w toku przeprowadzonej kontroli doszło do ujawnienia przywołanych na wstępie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie zakończenia tego postępowania adresowaną do jego strony decyzją o nałożeniu - przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 92a ust. 2 u.t.d. - kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W ocenie NSA nie doszło do sytuacji, która w związku ze stwierdzonymi naruszeniami miałaby polegać na wszczęciu z udziałem strony skarżącej więcej niż jednego postępowania, czy też na nałożeniu na nią więcej niż jednej kary, a podstaw, aby tak twierdzić nie uzasadnia okoliczność ukarania kierowców Spółki na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. Odpowiedzialność kierowców- egzekwowana na innych zasadach oraz w innym trybie - nie dość, że nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy, to również nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu zasady ustanowionej w art. 19 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 (por.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4157/16; 21 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 460/17, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem zarzut ujęty w pkt II. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma również podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wadliwej wykładni postanowień lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d. i przez to do wadliwej rekonstrukcji znamion opisanego w nim deliktu, a w rezultacie do niewłaściwego ich zastosowania. Na gruncie wskazanego unormowania załącznika nr 3 do u.t.d. jest odpowiednio penalizowane naruszenie polegające na "używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (lp. 6.3.4.). Skarżąca nieprawidłowo odczytała znamiona tego deliktu. Jak wynika z art. 2 ust. 2 lit. f rozporządzenia 165/2014 "karta kierowcy" oznacza kartę do tachografu, która identyfikuje kierowcę i umożliwia gromadzenie danych dotyczących czynności kierowcy, wydaną konkretnemu kierowcy przez organ państwa członkowskiego. Kwestię przypisania karty kierowcy konkretnemu kierowcy reguluje art. 27 rozporządzenia 165/2014.
Stanowi on, że karta kierowcy jest imienna (ust. 1), a kierowca może posiadać nie więcej niż jedną ważną kartę kierowcy i jest uprawniony do posługiwania się jedynie jego własną imienną kartą kierowcy (ust. 2 zd. pierwsze). Zatem, mając na uwadze, że dokument ten jest spersonalizowany oraz uwzględniając jego funkcje, za uzasadniony należy uznać wniosek, że zasadą jest używanie oraz posługiwanie się kartą kierowcy przez tego, komu została ona wydana oraz przypisana. Naruszeniem zaś tej zasady jest sytuacja przeciwna, a mianowicie, gdy posługuje się nią i używa jej również ten, komu nie została ona wydana, ani przypisana, a więc sytuacja, gdy z jednej i tej samej karty kierowcy korzysta więcej kierowców, niż kierowca do tego uprawniony.
Naruszenie tej zasady jest penalizowane na gruncie art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 3 u.t.d. Z załącznika nr 3 do u.t.d. wynika bowiem, że karze pieniężnej podlega "używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców" (lp. 6.3.4.). W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że realizacja tak określonych znamion wskazanego deliktu - w relacji do sankcjonowanej na gruncie przywołanych unormowań zasady, o której mowa była powyżej - następuje w sytuacji, gdy jednej i tej samej karty kierowcy używa - jak powyżej to zasygnalizowano - więcej kierowców, niż tylko i wyłącznie kierowca uprawniony, a mianowicie więcej niż jeden kierowca, co odpowiada sytuacji opisanej w hipotezie sankcjonującej normy prawnej rekonstruowanej z przepisu art. 92a ust. 1 w związku z lp. 6.3.4. załącznika nr 3 do u.t.d., a mianowicie używaniu tej samej karty kierowcy przez kilku kierowców - kilku to bowiem ponad wszelką wątpliwość więcej niż jeden (por. NSA w cytowanym wyroku w sprawie II GSK 4157/17). Skład orzekający w pełni akceptuje to stanowisko.
Stąd też, nie sposób zasadnie zarzucać Sądowi I instancji błędnej wykładni przywołanych postanowień załącznika nr 3 do u.t.d.
W konsekwencji nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania wymienionych unormowań sankcjonujących naruszenie przywołanej powyżej zasady używania oraz posługiwania się kartą kierowcy tylko i wyłącznie przez tego, komu została ona wydana oraz dedykowana. Z niespornych oraz niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bowiem, że M.G. - kierowca Spółki okazał w trakcie kontroli spersonalizowaną kartę kierowcy przypisaną innemu niż on kierowcy – D.B., a ponadto, że kartą tą posługiwał się w czasie wykonywania przewozu drogowego.
Zatem i zarzut stawiany w pkt II. tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.
Kierując się powyższym na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz GITD 1350 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.