Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 41/11, po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi "U. P." spółki z o.o. we W. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia oraz zasądził od organu na rzecz spółki koszty postępowania sądowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] kwietnia 2007 r. nakładającą na "U. P." spółkę z o.o. we W. szereg obowiązków w zakresie prawidłowego oznakowania produktów. Wśród nich m.in.:
w pkt 2a – "zapewnienie prawidłowego oznakowania preparatu pn. >>[...]<< w zakresie zmiany nazwy handlowej w zakresie członu >>kaszel<< sugerującego działanie lecznice produktu" oraz w pkt 3a – "zapewnienie prawidłowego oznakowania preparatu pn. >>[...]<< w zakresie zmiany nazwy handlowej w zakresie członu >>kaszel<< sugerującego działanie lecznicze produktu".
Obowiązki miały zostać wykonane do 31 sierpnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. prawomocnym wyrokiem z 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 396/07, oddalił skargę spółki "U. P." na powyższą decyzję.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. [...] kwietnia 2008 r. skontrolował, czy spółka wykonała nałożone obowiązki. Z protokołu kontroli wynika, że pierwotne nazwy handlowe wymienionych wyżej produktów zostały zmienione na: "[...]" i "[...]". W ocenie kontrolerów obowiązki z pkt 2a i 3a nie zostały wykonane.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2008 r., nr [...], wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w celu przymuszenia "U. P." spółki z o.o. do wykonania obowiązków z pkt 2a i 3a decyzji z [...] kwietnia 2007 r.
Spółka "U. P." pismem z [...] maja 2008 r. postawiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z [...] maja 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. odrzucił zarzuty.
Spółka "U. P." wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z [...] lipca 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła "U. P." sp. z o.o. zarzucając błędne przyjęcie, że obowiązki nie zostały wykonane.
Wyrokiem z 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 519/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.p.e.a." wynika, że organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A zatem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji niedopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu spółka nie wyeliminowała z oznaczeń swoich produktów słowa "kaszel", do czego została zobowiązana decyzją z [...] kwietnia 2007 r., więc egzekucja jest zasadna.
Wyrokiem z 26 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 701/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
NSA stwierdził, że w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. spółka skarżąca została zobowiązana do dokonania zmiany nazwy handlowej preparatów "[...]" i "[...]" w zakresie członu "kaszel" sugerującego lecznicze działanie produktu oraz do zamieszczenia na opakowaniach jednostkowych określenia "suplement diety" w bezpośrednim sąsiedztwie tych nazw handlowych. Z protokołu kontroli z [...] kwietnia 2008 r. wynika, że w dacie kontroli zmieniono nazwy opisanych produktów na "[...]" i "[...]".
NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie zwalnia to jednak organu egzekucyjnego od obowiązku ustalenia, czy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego obowiązek określony w tytule wykonawczym nadal istnieje i powinien być egzekwowany. Stwierdzenie istnienia egzekwowanego obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Niewyjaśnienie przez organ egzekucyjny kwestii wykonania przez stronę obowiązku określonego w tytule wykonawczym i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd pierwszej instancji, a także nieuwzględnienie art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) dalej powoływanej jako "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia" spowodowało zasadność niektórych zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie sądu kasacyjnego bez uwzględnienia wskazanych wyżej okoliczności faktycznych i przepisu ustawy, postawienie tezy o braku podstaw do ustalenia, że obowiązek objęty treścią tytułu wykonawczego nie został przez spółkę wykonany przed datą wszczęcia egzekucji jest co najmniej przedwczesne.
NSA uznał również, że w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. organ mało precyzyjnie określił obowiązek, który następnie został objęty treścią tytułu wykonawczego. Użyte przez organ określenie "zmiana nazwy handlowej w zakresie członu <> sugerującego działanie lecznicze produktu", w zestawieniu z pozostałą treścią decyzji, w której organ wyraźnie nakazuje usunięcie określonych zapisów z jednostkowego opakowania bądź nakazuje zmianę określonej nazwy poprzez jej zastąpienie inną wskazaną w treści decyzji nazwą, nie może uzasadniać odczytywania potencjalnych zamiarów organu w zakresie wyeliminowania z nazwy handlowej słowa "kaszel".
Formułując wskazania co do dalszego postępowania NSA wskazał Sądowi pierwszej instancji, że może on dojść do wniosku, iż zamieszczenie przez skarżącą spółkę w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej określenia "suplement diety" daje podstawy do przyjęcia tezy o zmianie nazwy handlowej produktu, zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Eliminuje to stanowisko organu o niewykonaniu przez spółkę obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Wyrokiem z 23 marca 2011 r. WSA we W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił oba zaskarżone postanowienia (o odrzuceniu zarzutów).
Sąd powołał się na art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." i wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
WSA powtórzył za NSA, że spór dotyczy oceny, czy zobowiązana spółka wykonała obowiązki wynikające z decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Opierając się na wytycznych NSA co do dalszego postępowania, WSA polecił organowi ponowną ocenę, czy spółka wykonała ciążące na niej obowiązki w zakresie zmiany nazw handlowych swoich produktów poprzez umieszczenie w ich sąsiedztwie określenia "suplement diety", przy czym ocena ta powinna uwzględniać treść art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który zawiera definicję "suplementu diety". Prawidłowa ocena czy doszło do wykonania obowiązku pozwoli ustalić, czy obowiązek egzekucyjny w dacie wszczęcia egzekucji istniał.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dawniej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.).
Zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
1/ Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
← art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. oraz jej niewyjaśnienia,
← przepisów u.p.e.a., a to art. 3, art. 6 § 1, art. 27 § 1 i art. 29 § 1 tej ustawy,
a) poprzez przyjęcie, że skarżący organ mało precyzyjnie określił obowiązek spółki objęty zakresem tytułu wykonawczego, a więc w zakresie objętym postępowaniem egzekucyjnym – mimo że w tytule wykonawczym wskazano dokładnie treść niewykonanego obowiązku wywodzącego się ze sprecyzowanego i skonkretyzowanego obowiązku ujętego w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2007 r.; niewykonanie obowiązku z wymienionej decyzji było podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego na podstawie tytułu wykonawczego zawierającego wszelkie wymogi formalne, w tym wskazującego treść podlegającego egzekucji obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2007 r. poddaną osądowi WSA we W. (wyrok z 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 396/07); zatem zarzut nieprecyzyjności obowiązku określonego decyzją ostateczną podnoszony w postępowaniu egzekucyjnym narusza zasadę trwałości decyzji;
b) poprzez nakazanie dokonania przez organ "(...) ponownej oceny mającej na celu ustalenie, czy zamieszczenie zgodnie z obowiązkiem nałożonym w ostatecznej decyzji w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej określenia "suplement diety" daje podstawy do postawienia tezy o zmianie nazwy handlowej produktu eliminującej stanowisko organu o niewykonaniu obowiązku określonego w tytule wykonawczym (...)", mimo że umieszczenie w bezpośrednim sąsiedztwie nazw handlowych określenia "suplement diety" stanowiło odrębny, inny obowiązek nakazany decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2007 r. ujęty w punkcie 8, który to obowiązek strona wykonała (była do tego zobowiązana) nadal nie wykonując jednak obowiązku zmiany nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego działanie lecznicze produktu;
2/ Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
← art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego istnienie obowiązku nie zostało odniesione do treści tego przepisu, mimo że w całym toku postępowania administracyjno-egzekucyjnego organ egzekucyjny odniósł się do przepisów prawa żywnościowego, w tym do art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy,
← art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi spółki, pomimo że nie wykonała ona obowiązku opisanego w tytule wykonawczym wobec czego wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione, zatem Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić.
Uzasadniając powyższe zarzuty organ stwierdził, że obowiązki nałożone na stronę decyzją z [...] kwietnia 2007 r. są określone precyzyjnie i nie jest zasadne ich kwestionowanie, ponieważ decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, a sąd administracyjny nie stwierdził jej niezgodności z prawem. Decyzja ta nie może więc być poddana ponownej ocenie. Pomimo to Sąd w zaskarżonym wyroku poddał ją ocenie określając, że zawiera nieprecyzyjne obowiązki i porównał różne obowiązki z niej wynikające oraz sposoby ich wykonania.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja z [...] kwietnia 2007 r. podlegała egzekucji i w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano obowiązki jakie strona powinna wykonać. Obowiązek nakazujący usunąć z opakowania jednostkowego zapisy "uciążliwy kaszel" nie mógł być inaczej sformułowany. Takie określenie przypisuje produktowi właściwości lecznicze, co jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast ingerencja organu w nazwę handlową produktu w formie "usunąć lub zmienić z...na...", byłaby niezgodna z prawem, gdyż przedsiębiorca zgodnie z art. 27 ust. 4 cytowanej ustawy może nazwać produkt nazwą handlową pod warunkiem, że określenie "suplement diety" jest zamieszczone w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy. Niewykonany obowiązek polegał na zmianie nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego lecznicze działanie produktu, czyli zgodnie z definicją pojęcia "człon" zmiana miała dotyczyć słowa "kaszel".
Wykonanie obowiązku polegało wyłącznie na usunięciu członu "kaszel" z nazw pierwotnych dwóch produktów handlowych spółki "U. P." (pkt 2a i 3a decyzji). Nie jest wykonaniem obowiązku z pkt 2a i 3a decyzji – jak przyjął Sąd – dodanie do pierwotnej nazwy dwóch produktów określenia "suplement diety", gdyż obowiązek ten wynikał z pkt 8 decyzji i został wykonany prawidłowo, toteż nie podlegał egzekucji.
Ustalenia faktyczne co do zmiany nazw organ poczynił w protokole kontroli z [...] kwietnia 2008 r. i na ich podstawie ocenił, że spółka nie wykonała tylko obowiązków z pkt 2a i 3a decyzji ostatecznej, nie zaś z pkt 8. W związku z tym niezrozumiałe jest wskazanie, że ponownie rozpatrując sprawę organ poczyni swoje ustalenia mając na uwadze treść art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywości i żywienia.
"U. P." sp. z o.o. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Kasator formułując zarzuty kasacyjne zdaje się nie zauważać treści art. 190 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że świetle treści art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest zobowiązany badać, czy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego egzekwowany obowiązek nadal istnieje i powinien być egzekwowany. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że ponieważ treść egzekwowanego obowiązku określona jest w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. mało precyzyjnie, organ egzekucyjny badając trafność zarzutu, że obowiązek został już wykonany, powinien mieć na względzie art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, i w świetle tego przepisu oceniać wykonanie obowiązku.
Jak wskazano wyżej to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące dla Sądu pierwszej instancji i wszelka merytoryczna polemika z nim na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalna.
Rozpoznając sprawę ponownie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 190 p.p.s.a., zastosował się do wykładni prawa zawartej w wyroku kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ponownej oceny, czy zmiana nazw preparatu z "[...]" na "[...]" i z "[...]" na "[...]" jest zmianą nazw w zakresie członu "kaszel" o jakiej mowa w pkt 2a i 3a decyzji z [...] kwietnia 2007 r. przy uwzględnieniu treści art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienia organu egzekucyjnego nakazał ponowną ocenę wykonania obowiązku zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie działanie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na kwestionowaniu stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2010 r. są nieusprawiedliwione.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieokreślenie podstawy prawnej wyroku. Rzeczywiście, w ostatnim zdaniu uzasadnienia wyroku błędnie powołany jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., podczas gdy art. 145 p.p.s.a. takiej jednostki redakcyjnej nie zawiera. Jest to jednak oczywista omyłka pisarska, która wymaga usunięcia, nie ma jednak ona żadnego wpływu na prawidłowość kontrolowanego wyroku. Skoro Sąd, uchylając postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie zarzutów, wskazał na konieczność ponownego poczynienia ustaleń, czy obowiązek został wykonany, to podstawą wyrokowania był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.