Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 listopada 2012 r. o sygn. I SA/Rz 918/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] lipca 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] maja 2012 r., nr [...], w sprawie ze skargi M. W., w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2010 r.; określił, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji przyjął, że w obrocie prawnym znajdują się dwie przeczące sobie decyzje dotyczące tej samej osoby, okresu i przedmiotu, tj. decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] listopada 2010 r., przyznająca skarżącemu płatności bezpośrednie i płatności uzupełniające na 2010 r. oraz decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] lipca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] maja 2012 r., odmawiająca przyznania tychże płatności.
Zdaniem Sądu, decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] marca 2012 r., stwierdzająca nieważność ww. decyzji z [...] listopada 2010 r., nie została skarżącemu w ogóle doręczona. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodu jej doręczenia, jak również brak jest dowodu doręczenia zawiadomienia z [...] lutego 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym, decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej wnioskowanych płatności.
Sąd stwierdził, że decyzja z [...] marca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia, pozostają "w granicach sprawy", bowiem wydanie tej pierwszej, otwierało drogę do wydania drugiej. Wobec tego, decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu płatności, mogła być objęta procedurą określoną w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Odnosząc się do podstaw wydania decyzji nieważnościowej, Sąd I instancji wskazał, że korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji, bądź odmowa ich przyznania, związane z podaniem wyższego niż w rzeczywistości areału upraw, może mieć miejsce w tym trybie, jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków. W rozpoznawanej sprawie, taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Otrzymujący wsparcie, złożył stosowne dokumenty, które zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w wyniku czego przyznano skarżącemu płatności. Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się, że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat, jest niższa w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania wnioskowanych płatności.
Zdaniem Sądu, zmiana okoliczności faktycznych, polegająca na ustaleniu rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat, może być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 tej ustawy. Rozważania te Sąd poczynił, mimo że decyzja nie weszła do obrotu prawnego – kierując się zasadą ekonomiki postępowania, tak by organ ponownie prowadząc postępowanie, nie dopuścił się dotychczasowych błędów.
Z przyczyn powyższych skarga podlegała uwzględnieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. Domagał się zmiany zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 62 § 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art., 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.).
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji powinien był wezwać organ – na podstawie art. 62 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do przesłania dowodów doręczenia zaświadczenia i decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności. Brak tych dowodów w aktach spowodowany był tym, że organ przekazał Sądowi akta, będące w posiadaniu organu I instancji, a następnie organu odwoławczego w ramach zwykłego postępowania administracyjnego. Sporne dowody doręczenia, pozostają zaś w aktach odrębnych dla sprawy o stwierdzenie nieważności. Organ załączył jednocześnie uwierzytelnione kserokopie zawiadomienia z [...] lutego 2012 r. oraz decyzji z [...] marca 2012 r. wraz z dowodami ich doręczenia.
W ocenie kasatora, warunkiem zastosowania art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uznanie, że zaskarżony do sądu akt narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji uwzględnił wprawdzie skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, ale uprzednio nie rozpoznał jej zarzutów. Pominął ocenę aktu bezpośrednio zaskarżonego. W konsekwencji nie uznał, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Zdaniem organu, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie doszło do naruszeń obowiązków pracowników Agencji przy przeprowadzaniu kontroli administracyjnej wniosku M. W. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. Mianowicie, pracownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., nie uwzględnił w ramach przeprowadzonej kontroli powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) do obu płatności dla działki ewidencyjnej nr [...] stosownie do danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bezpodstawnie uzasadnił przedmiotowy błąd, co doprowadziło do wydania decyzji przyznającej jednolitą i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni większej niż maksymalna powierzchnia do nich kwalifikowalna.
Wobec powyższego, w sprawie nie mogły zaistnieć przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ww. ustawy było zatem prawidłowe.
Wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. W. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie odwołuje się jedynie do naruszenia przepisów procesowych. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powołał się między innymi na art. 135 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzut ten wymaga oceny w pierwszej kolejności. Istota jego zmierza do wykazania, że nie było podstaw do jego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne.
W niniejszej sprawie oznacza to, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2010 r., mając świadomość, że w sprawie została także wydana w trybie kwalifikowanym (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzja zawierająca odmienną od przyjętej przez ten Sąd w tej sprawie ocenę prawną, powinien był uchylić również i tę decyzję, o ile stwierdził jej wadliwość, czego w tej sprawie jednak nie uczynił.
W związku z powyższym, za zasadny należało uznać sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu. Oceny tej nie może zmienić przyjęcie przez Sąd I instancji braku wejścia jej do obrotu prawnego jako nieistniejącej.
Należało wobec tego ocenić – czy przyjęcie braku wejścia jej do obrotu prawnego było uzasadnione i stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia ostatniej z wymienionych decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma kasator, że nie było podstaw do przyjęcia braku mocy prawnej decyzji stwierdzającej nieważność i braku jej uchylania, gdyż warunkiem jej istnienia w obrocie prawnym było wydanie decyzji objętej niniejszym postępowaniem. Kwestia zaś oceny poprawności trybu wydania decyzji w niniejszym postępowaniu podlega także ocenie i należało oceny tej dokonać w niniejszym postępowaniu.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, a co wynika z treści art. 110 k.p.a., że tylko doręczona lub ogłoszona decyzja stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie decyzja stwierdzająca nieważność nie wywołała skutków prawnych, jest przedwczesne w świetle trafnej argumentacji wskazanej przez kasatora.
Ocena Sądu I instancji co do braku jej doręczenia oparta została tylko na stanowisku zaprezentowanym przez skarżącego, a nie zostało to ocenione także w kontekście dowodów, na które powołuje się organ. Chodzi o dowody znajdujące się w aktach administracyjnych prowadzonych w tej sprawie. Złożone dowody wraz ze skargą kasacyjną potwierdzają stanowisko zaprezentowane przez kasatora. Odwołanie się Sądu I instancji do fikcji doręczenia i naruszenia przy tym art. 8 k.p.a., stanowi wyraźne zaprzeczenie argumentacji organu i naruszenie art. 62 § 1 k.p.a. w ramach wymienionego art. 145 § 1 pkt 1 lic. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie się przy tym przez kasatora do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w pełni uzasadnione.
Powyższe uchybienia doprowadziły zatem do braku merytorycznej oceny decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji w niniejszym postępowaniu w trybie zwykłym lecz należało zastosować tryb wznowieniowy w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak zbadania sprawy w kierunku skuteczności wszczętego z urzędu i prowadzonego przez organ trybu nieważnościowego, uniemożliwia przyjęcie oceny – czy istotnie w obrocie prawnym znalazły się dwie przeczące sobie decyzje dotyczące tej samej osoby, okresu i przedmiotu.
Ocena powyższa potwierdza zasadność naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro wadliwy stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie wyjaśnił powodów rozstrzygnięcia, a tym samym uniemożliwił pełną kontrolę instancyjną. Brak wskazań co do dalszego postępowania, o którym mowa w tym przepisie, potwierdza zasadność jego naruszenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wyżej wskazanym i dopiero ta ocena może stać się podstawą do stwierdzenia – czy w obrocie prawnym istotnie znalazły się dwie przeczące sobie decyzje dotyczące tej samej osoby, okresu i przedmiotu, a w konsekwencji – czy zastosowany tryb uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji.
Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., orzekając także o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 także tej ustawy.