Uzasadnienie
- 1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu [...] kwietnia 2009 r. C.P. wniósł do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie ww. terminu nastąpiło bez jego winy i postanowieniem z [...] marca 2010 r. odmówił przywrócenia tego terminu.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G., po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia ww. oświadczenia. Organ wyjaśnił, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a zatem nie można domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i 59 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C.P. wniósł o uchylenie ww. postanowienia Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. i przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy.
- 2. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 601/10, WSA w Gdańsku oddalił skargę.
WSA wyjaśnił, że w świetle § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), wypłatę przyznanej producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku uzależniono od spełnienia łącznie następujących warunków: 1) zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu;
2) złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego. Forma i termin złożenia oświadczenia określone zostały w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, natomiast skutki niedotrzymania ww. warunków określone zostały w § 9 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że płatność podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jego wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia (z wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 2 tego rozporządzenia, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie).
Zdaniem Sądu I instancji, § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 8 ust. 2, a także § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia składają się na jedną normę prawną. Norma ta ma, zdaniem WSA, charakter normy materialnej, a nie procesowej. W konsekwencji, WSA doszedł do wniosku, że termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, jest terminem materialnym, a nie procesowym. Stąd też nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i art. 59 k.p.a.
- 3. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r. został zaskarżony skargą kasacyjną C.P.
Wyrokowi temu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. – polegającą na przyjęciu, że określony tam 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ma charakter materialny, nie zaś procesowy, w konsekwencji czego do uchybienia temu terminowi nie mają zastosowania art. 58 i 59 k.p.a.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi C.P., podczas gdy Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał niewłaściwej wykładni § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia i uchylił się od oceny przesłanek zastosowania art. 58 w związku z art. 59 k.p.a.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony, zaś sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku.
- 5. Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w IV i V roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
- 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz
- 2) złożył kierownikowi biura powiatowego ARiMR, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Przepis § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia dodaje, że oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, składa się na odpowiednim formularzu w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął 6-miesięczny termin określony w ust. 1 pkt 1.
Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w IV i V roku, jeżeli producent rolny "nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1" tego rozporządzenia (z zastrzeżeniem ust. 2, który jednak nie dotyczy analizowanej sprawy).
6. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zagadnienie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, było już przedmiotem orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko tego Sądu wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, i z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 289/10.
7. Dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy kluczowe jest to, że cyt. wyżej § 9 ust. 1 rozporządzenia wiąże materialnoprawny skutek prawny – w postaci wstrzymania płatności – wyłącznie z niedotrzymaniem przez producenta wymogów, o których mowa w ustępie 1 § 8 rozporządzenia. W szczególności wstrzymanie płatności powinno nastąpić, jeżeli producent rolny nie zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu. Prowadzi to do wniosku, że 6-miesięczny termin, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jest terminem materialnoprawnym. Uchybienie temu terminowi prowadzi do wstrzymania płatności w IV i V roku. Termin ten nie podlega zatem przywróceniu.
Z inną sytuacją mamy natomiast do czynienia w przypadku terminu 7-dniowego na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Ten termin jest wskazany w ustępie 2 § 8 rozporządzenia, a nie w jego ustępie 1, który określa przesłanki wypłaty płatności w IV i V roku. Oznacza to, że tego terminu nie dotyczy odesłanie zawarte w § 9 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje okoliczności, w jakich dochodzi do wstrzymania płatności.
Ponadto, złożenie oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, powinno być traktowane jako czynność procesowa, inicjująca postępowanie w sprawie ustalenia istnienia przesłanek wypłaty producentowi rolnemu płatności na IV i V rok. Oświadczenie to jest formą podania, o którym mowa w art. 63 § 1 i 2 k.p.a., z tym że musi ono spełniać pewne dodatkowe warunki, tj. musi zostać złożone na formularzu (§ 8 ust. 2 ww. rozporządzenia), a także zawierać załączniki wymienione w § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia. Uzupełnienie ewentualnych braków takiego podania następuje w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a.
Można dodać, że norma, zgodnie z którą niezłożenie oświadczenia w terminie 7-dniowym wyklucza możliwość otrzymania płatności na kolejne lata, budziłaby wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą stopień nałożonej na jednostkę dolegliwości, będącej konsekwencją naruszenia określonych prawem wymagań formalnych, powinien być adekwatny do wagi naruszenia i celu, któremu służy dane wymaganie formalne. Skutek nieodwracalny w postaci pozbawienia producenta rolnego możliwości uzyskania płatności na IV i V rok z tego tylko powodu, że w ciągu 7-dni nie złożył on oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia – nawet z przyczyn obiektywnych, niezależnych od indywidualnej staranności – byłby nieadekwatną i tym samym nieproporcjonalną reakcją prawodawcy na niedochowanie wymogu formalnego. W analizowanej sprawie należy więc przyjąć taki kierunek wykładni przepisów prawnych, który w jak największym stopniu odpowiada konstytucyjnemu standardowi proporcjonalności.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przekroczenie terminu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie prowadzi do skutku polegającego na wstrzymaniu płatności. Nie jest to więc termin materialnoprawny, lecz procesowy i w konsekwencji mają do niego zastosowanie art. 58 i 59 k.p.a., regulujące instytucję przywrócenia terminu.
- 8. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.