Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd I instancji) oddalił skargę W S (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P (dalej: Dyrektor) z dnia [..] stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 21 lipca 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w L przeprowadzili kontrolę w należącym do skarżącego sklepie w K G, gdzie znajdował się podłączony do sieci elektrycznej i gotowy do gry automat o nazwie Hot Slot, przypominający swoim wyglądem automaty, na których urządza się gry na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.).
Decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Dyrektor decyzją z dnia [..] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że skarżący był niewątpliwie podmiotem urządzającym gry.
WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest ustalenie, czy dopuszczalne było nałożenie na stronę kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w sytuacji, kiedy w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego (wcześniej kontroli), stwierdzenia naruszenia przez stronę prawa i orzekania przez organ I instancji obowiązywały przepisy przewidujące wprost sankcję za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, natomiast w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji przepisy te już nie obowiązywały w dotychczasowym brzmieniu, a jednocześnie ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych.
Zdaniem Sądu I instancji, ocena zachowania podmiotu urządzającego gry hazardowe z naruszeniem prawa winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie regulacji art. 89 u.g.h.
WSA stwierdził, że stan prawny i faktyczny dotyczący naruszenia przez stronę zasad prowadzenia gier hazardowych został ukształtowany w całości przed wejściem w życie zmiany u.g.h.
Rozstrzyganie przez organ administracji sprawy w oparciu o "stare" przepisy wynika przede wszystkim z faktu, że przedmiotem sprawy jest nałożenie sankcji administracyjnej o charakterze represyjnym. Z uwagi na gwarancyjną funkcję prawa represyjnego można wnioskować, że podmiot naruszający prawo mógł oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa. Dyrektor prawidłowo zastosował w sprawie – obowiązujące w dacie stwierdzenia naruszenia prawa przez stronę – regulacje art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stanowiące, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry oraz że wysokość tej kary wynosi 12.000 zł od każdego automatu.
WSA stwierdził, że skontrolowany automat czyni zadość regulacji art. 2 ust. 3 u.g.h. Stanowisko to znajduje oparcie w poczynionych w sprawie ustaleniach, bazujących na zgromadzonych dowodach, obejmujących m.in. wyniki kontroli (wynik oględzin automatów oraz wynik eksperymentu procesowego). Skontrolowany lokal nie był kasynem gry, a skarżący był podmiotem urządzającym gry hazardowe bez stosownego zezwolenia – koncesji.
W ocenie Sądu I instancji urządzanie gier obejmuje podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania i prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier hazardowych (eksploatacji automatów), w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. Natomiast urządzający gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. to podmiot realizujący (wykonujący) te działania, czynności. Urządzanie gier na automatach obejmuje nie tylko fizyczne jej prowadzenie, ale także inne zachowania aktywne, polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca do zamontowania urządzenia, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego automatu nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatu w stanie stałej aktywności, umożliwiającej jego sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, związane z obsługą urządzenia czy zatrudnieniem odpowiednio przeszkolonego personelu i ewentualnie jego szkolenie.
W ocenie Sądu I instancji skarżący był niewątpliwie podmiotem urządzającym gry na spornych automatach poza kasynem gry, ponieważ posiadał tytuł prawny do lokalu, w którym znajdował się automat oraz podpisał umowę najmu powierzchni z właścicielem automatu dotyczącą m.in. udostępnienia energii elektrycznej i powierzchni lokalu, utrzymywania porządku (sprzątanie) oraz zapewnienie bezpieczeństwa (ochrona). Z treści umowy wynika, że skarżący przyjął na siebie szereg obowiązków i zobowiązał się do określonych zachowań, co pozostawało w związku z wykonywaną przez właściciela automatów działalnością polegającą na urządzaniu gier na przedmiotowym automacie.
Odnosząc się do braku notyfikacji art. 89 u.g.h. Sąd I instancji powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/1, która na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), pośrednio wiąże każdy skład orzekający sądu administracyjnego. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska NSA zajętego w uchwale wydanej w sprawie II GPS 1/16, w ocenie Sądu nie było uzasadnionych podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
WSA nie zgodził się zarzutem naruszenia art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h, ponieważ wbrew twierdzeniom strony organ celny posiada kompetencje do określania, czy dana gra jest grą na automacie. Tryb z art. 2 ust. 6 u.g.h dotyczy działania z wniosku przedsiębiorcy. Niezależnie od tego organ celny jest uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie.
Ponadto Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut dotyczący nieważności postępowania z powodu wydania wcześniejszej decyzji o nałożeniu kary za urządzanie gier na tym samym automacie w tym samym lokalu. Kary zostały nałożone za dwa odrębne czyny podlegające odrębnemu nałożeniu kar. Skoro strona dwukrotnie została uznana za podmiot urządzający gry, na skutek kontroli dokonywanych w różnym terminie, to nie ulega wątpliwości istnienie podstaw do powtórnego nałożenia kary pieniężnej.
W S zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że nie doszło do naruszenia art. 247 § 1 pkt 4 o.p., mimo że w sprawie wymierzenia kary pieniężne z tytułu urządzania gier na automacie Hot Slot w lokalu w K G wydano już wcześniej decyzję ostateczną o treści zasadniczo identycznej jak decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia,
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 120 o.p., a wywodzonej z zasady wskazanej w art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego bez podstawy prawnej bowiem w dacie orzekania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (został uchylony w dniu 1 lipca 2017 r. ustawą o zmianie ustawy o grach hazardowych z dnia 15 grudnia 2016 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 88);
- 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, podczas gdy doszło do naruszenia art. 121 § 1, art. 187 § 1 i 2, art. 188 i art 191 o.p., organ bowiem uznał za dowód wystarczający dla stwierdzenia, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automatach umowę najmu powierzchni co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 89 ust. 1 pkt. 2 u.g.h.;
- 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 89 ust. 1 pkt 2 mógł stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego, jako urządzającego gry na automatach, podczas nie realizował on wspólnie z dysponentem automatów wspólnego przedsięwzięcia, a jedynie udostępniał powierzchnię, na której eksploatowane były automaty, pobierając z tego tytułu czynsz w ustalonej z góry wysokości 500 zł miesięcznie nie był zatem urządzającym gry na automatach;
- 5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 89 ust. 1 pkt 2 w sytuacji gdy nie ma racji bytu sankcja określona w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jeżeli nie ma zastosowania zakaz wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który % w czasie popełnienia czynu pozostawał bezskuteczny z powodu zarówno proceduralnej jak i materialnej sprzeczności z prawem Unii, czego konsekwencją wynikającą z prawa Unii (art. 4 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE) jest to, że państwo członkowskie, które naruszyło obowiązki wynikające z dyrektywy nie może powoływać się wobec jednostek na swoje niewykonanie obowiązków, które nakłada dyrektywa;
- 6. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 267 TFUE w zw. z art. 9 oraz art. 45 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w sprawie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa Unii i jednocześnie przyjęcie wykładni prawa Unii sprzecznej z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
- 7. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 4 ust. 3 TUE, art. 288 i 56 TFUE oraz art. 1 ust. 1 i art. 8 dyrektywy 98/34/WE przez ich niezastosowanie i tym samym naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez niedokonanie kontroli legalności decyzji w zakresie ich zgodności ze wskazanymi wzorcami kontroli;
- 8. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 288 TFUE oraz art. 9 i 91 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i tym samym uznanie, że organ państwa nie ma prawa, a fortiori również obowiązku, natychmiastowej i samodzielnej odmowy zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, których projekt nie został notyfikowany Komisji (wbrew dyspozycji dyrektywy 98/34), a których rzekome naruszenie stało się podstawą wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną.
Na podstawie art. 267 TFUE skarżący wniósł o zwrócenie się przez NSA z pytaniem prejudycjalnym dn Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w celu uzyskania wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa Unii w tym art. 4 ust. 3 TUE, art. 288 TFUE oraz art. 8 w zw. z art. 1 pkt. 11 dyrektywy 98/34/WE.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna W S oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanych zarzutach kasacyjnych Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Pośród stawianych zarzutów procesowych dla postępowania kasacyjnego dwa z nich mają zasadnicze znaczenie. Z tego powodu wymagały one oceny jako pierwsze. Do tych zarzutów należy zaliczyć naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 4 o.p. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji objęty jego skargą kasacyjną jest wadliwy, bo nie uwzględnia skargi, w sytuacji gdy decyzja nią objęta wydana została w sprawie już rozstrzygniętej decyzją wcześniejszą, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji w wyroku o sygn. I SA/Po 224/16. Drugim ze wskazanych zarzutów jest ten, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 120 o.p. i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo w dacie wydania decyzji drugiej instancji brak było podstawy prawnej do wymierzenia kary na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ze względu na to, że przepis ten nie obowiązywał na podstawie noweli u.g.h. z dnia 15 grudnia 2016 r.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że pierwszy z nich jest niezasadny. Decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie dotyczyła tej samej sprawy co decyzja kontrolowana w sprawie o sygn. I SA/Po 224/16. Wprawdzie w obu przypadkach chodziło o ten sam podmiot, a więc skarżącego kasacyjnie, o to samo miejsce urządzania gry, to jednak o różne okresy, w których te gry były urządzane. W sprawie o sygn. I SA/Po 224/16 decyzja nakładała karę w związku z kontrolą przeprowadzoną w lokalu skarżącego kasacyjnie w dniu 19 marca 2014 r. Natomiast sprawa rozpoznawana obecnie przez NSA dotyczy decyzji wydanej na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2014 r. Zatem w obu sytuacjach mamy do czynienia z innym czasem urządzania nielegalnej gry na automatach. Ten fakt przesądza o tym, że nie można przyjąć tożsamości obu spraw jak sugeruje to skarga kasacyjna. Kara administracyjna, a z taką mamy do czynienia, w rozpoznawanej sprawie nie może być utożsamiana z karą karną, a tylko co do tej ostatniej mogą być ograniczenia w zakresie skazywania za ten sam czyn. Oczywiście przy założeniu, że zachowanie sprawcy wyczerpuje ustawowe znamiona czynu, a te traktują czas popełnienia czynu zabronionego jako okoliczność istotną dla bytu prawnego czynu zabronionego.
Kary administracyjne takich warunków nie muszą spełniać, bo chociaż mają charakter represyjny, to nie są sankcjami karnymi. Tym samym kara administracyjna może być nakładana wielokrotnie na ten sam podmiot, pod warunkiem że działanie tego podmiotu wyczerpuje dyspozycję przepisu prawa, a ustawa nie wprowadza wprost zakazu orzekania więcej niż jednej kary administracyjnej. Na gruncie art. 89 u.g.h. taki zakaz nie funkcjonuje, zatem organy celne miały podstawy prawne do nałożenia kary, pomimo że skarżący kasacyjnie był już wcześniej ukarany. Z tego powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.
Inaczej należy potraktować drugi z zarzutów uznanych przez NSA jako zasadniczy dla oceny kontrolowanego wyroku. Sąd II instancji podziela stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie, w którym ona twierdzi, że w chwili wydania decyzji odwoławczej art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zatem przepis, który był podstawą wymierzenia kary, został zmieniony na skutek nowelizacji u.g.h. z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88). Faktycznie w chwili orzekania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P na skutek wniesionego odwołania przez W S przepis ten miał inną treść niż pierwotnie. Zaistnienie takiego stanu, wobec braku przepisów przejściowych w noweli z 15 grudnia 2016 r. odnoszących się do wymierzania kar z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry wymagało od Sądu I instancji ustalenia, w jakim zakresie obowiązujące wówczas przepisy mogą być stosowane do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący kasacyjnie.
Brak przepisów przejściowych dla postępowań związanych z karami za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry skutkował wejściem w życie bezpośrednio nowych przepisów, a zatem koniecznością bezpośredniego ich stosowania przez organ oraz Sąd I instancji. Przyjęte w tej materii założenie Sądu I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy "stare", a więc właściwe dla chwili podjęcia działań niezgodnych z prawem, nie może być uznane za poprawne w sytuacji, gdy Sąd poprzestaje tylko na tym stwierdzeniu, a nie odnosi własnego stanowiska do treści nowego przepisu.
NSA zauważa i podkreśla, że nowela u.g.h. z dnia 15 grudnia 2016 r. zmieniająca treść art. 89 ust. 1 u.g.h. dokonała konkretyzacji zachowań, które pierwotnie były objęte pojęciem "urządzającego gry na automatach poza kasynem gry". Znaczenie tego terminu było ujmowane szeroko ze względu na brak legalnej definicji. Zatem po zmianie treści tego przepisu należało dokonać oceny czy zachowanie skarżącego kasacyjnie ustalone na potrzeby wymierzenia kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w pierwotnym językowym ujęciu przepisu mieści się w nowym znaczeniu językowym, a więc po nowelizacji z 15 grudnia 2016 r. Sąd takiego procesu nie przeprowadził, zatem swoim działaniem naruszył prawo. Brak takiej oceny na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie daje podstaw do twierdzenia o braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Być może tak jest, ale by móc to stanowczo stwierdzić to Sąd I instancji musi dokonać tej oceny.
Brak w tym zakresie nie pozwala Sądowi II instancji do wypowiadania się o wadliwości stanowiska Sądu I instancji, gdyż nie można zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji wyraził wadliwy pogląd skoro nie wyraził własnego stanowiska w zakresie możliwości stosowania art. 89 ust. 1 u.g.h. do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uwzględnić, a to musiało prowadzić do uchylenia kontrolowanego wyroku.
W zakresie pozostałych zarzutów formalnych i materialnych należało stwierdzić, że są niezasadne, bo przedwczesne. Jednak gdyby nawet odnosić się do nich merytorycznie to trzeba by wskazać, że podnoszone w nich kwestie rozstrzygnęła uchwała NSA z 16 maja 2016 r., II GPS 1/16, CBOSA.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.