Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalił skargę.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Poddębickiego ARiMR z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2011 roku o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i odmowie przyznania [...] (dalej: Wnioskodawca) na rok 2009 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wnioskodawca w dniu 14 maja 2009 rok złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w treści którego ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do dziełek rolnych o powierzchni 34,60 ha. W dniu 9 grudnia 2009 r. organ I instancji wydał decyzję w sprawie przyznania Wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
1 października 2010 r. do Biura Powiatu Poddębickiego ARiMR z siedzibą w [...] wpłynęło pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie nieścisłości stwierdzonych w związku z weryfikacją wypełnienia zobowiązania przez beneficjenta [...] (syna strony), objętego działaniem: "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Z pisma tego wynikało, iż działki ewidencyjne nr [...] położone we wsi [...], gm. [...] oraz działka [...] położona w obrębie [...] gm. [...], zgłoszone przez [...] we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2009, zostały przekazane w umowie darowizny zawartej dnia 17.04.2009 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...])[...].
W związku z powyższym organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania [...] płatności ONW na rok 2009 i wezwał [...] i [...] do złożenia wyjaśnień.
Organ podniósł, iż w dniu 21 lutego 2011 roku [...] stawił się na wezwanie organu I instancji i złożył formularz korekty wniosku, w treści którego zmienił deklarację działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wskazując, iż powierzchnia gruntów rolnych na wymienionych działkach wynosi 0,00 ha.
W dniu 31 marca 2011 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. i odmowie przyznania [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], w związku z odwołaniem wniesionym przez stronę, wydał decyzję z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca.
Organ stwierdził, że podstawą wykluczenia z płatności działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 10,86 ha jest fakt nieposiadania przez [...] tych działek na dzień złożenia wniosku. Organ wskazał, że w związku z wykluczeniem z płatności części powierzchni zgłoszonych we wniosku działek, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 11,05 ha (34,60 ha - 23,55 ha = 11,05 ha), co stanowi 46,92 % powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 11,05 ha x 100 % / pow. stwierdzona 23,55 ha = 46,92 %)
Organ zaznaczył, iż stronie odmówiono również przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) na rok 2009, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszą, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej a ze wskazanego przepisu wynika, iż uzyskanie uzupełniających płatności obszarowych, w tym płatności zwierzęcej, jest obwarowane spełnieniem przez rolnika warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej, a zatem ten warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony.
Organ podkreślił, iż nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podnoszona przez stronę okoliczność wystąpienia klęski spowodowanej niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi oraz pożaru. Okoliczności te nie wykluczają bowiem winy wnioskodawcy, polegającej na zgłoszeniu we wniosku o przyznanie płatności działek, których strona nie posiadała.
Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania decyzji z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie płatności ONW.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2012 r. WSA w Łodzi uznał, że skarga jest niezasadna.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie ustawowej podstawy do wznowienia postępowania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
- 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - przepis ten stanowi zatem podstawę do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyłącznie osobom, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet gdy nie są ich właścicielami.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowego, w powyższym przepisie chodzi o faktyczne władztwo i użytkowanie rolnicze danego gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, niezależnie od posiadania przez niego (lub nieposiadania) określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (zob. m. in. wyrok WSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2791/08, lex nr 533868; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Go 411/08, lex nr 566594; wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2008 r., sygn. akt. III SA/Po 427/07, lex nr 563049).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, [...] w dniu 14 maja 2009 r. nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem, obejmującym działki nr: [...] i [...], które przekazał w umowie darowizny zawartej dnia 17 kwietnia 2009r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) synowi - [...]. Skarżący nie posiadał i nie użytkował tych działek na dzień 31 maja 2009 r., nie miał podstaw do umieszczania ich we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2009.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przesłanką decydującą o zasadności przyznania płatności było faktyczne posiadanie i użytkowanie zadeklarowanych we wniosku działek, a warunek ten nie został spełniony przez stronę skarżącą – co było okolicznością bezsporną.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, iż błędne wypełnienie wniosku spowodowane zostało nieprawidłowym przygotowaniem spersonalizowanego wniosku o dopłaty przez Agencję. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 4 rozporządzenia 796/2004 rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz wniosku, jeżeli jakakolwiek podana w nim informacja jest błędną, a jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki referencyjnej.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od zastosowania sankcji wynikających z przywołanych przepisów w oparciu o art. 68 powołanego rozporządzenia ponieważ wskazany przepis dopuszcza wprowadzanie zmian we wniosku bez poniesienia konsekwencji w postaci sankcji, ale jednocześnie ustanawia warunek, zgodnie z którym zmiany te muszą zostać zgłoszone przed poinformowaniem rolnika przez organ administracji o nieprawidłowościach we wniosku lub o zamiarze prze/prowadzenia kontroli na miejscu.
Podsumowując WSA w Łodzi wskazał, że konsekwencją odmowy przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej była również odmowa przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w oparciu o cytowany wyżej art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
II [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Kasator wnosząc skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 7 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) i przyjęcie, iż posiadanie działki rolnej należy utożsamiać z prawem własności nieruchomości rolnej oraz uznaniu, wbrew treści powołanych przepisów, że skarżący nie był posiadaczem nieruchomości rolnych objętych dopłatami.
- II. naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyczerpująco zbadał i rozpatrzył całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy skarżący nie ponosi winy za nieprawidłowości powstałe przy składaniu wniosku o dopłatę, gdyż zgłoszone do płatności grunty uprawia wspólnie z synem w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Kasator podniósł, iż z dniem dokonania darowizny na rzecz syna nie odstąpił od wykonywania władztwa nad spornymi działkami, a tym samym był uprawniony, aby wystąpić z wnioskiem o przyznanie dofinansowania, ponieważ z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że [...] oraz [...] wspólnie prowadzą rodzinne gospodarstwo rolne oraz wspólnie występują o dopłaty do gruntów rolnych.
Organ administracyjny nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która, co należy podkreślić, w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy. Wobec tego, jednak, że zarzut naruszenia prawa materialnego ma charakter wiodący, a jego rozpoznanie rzutuje również na ocenę zarzutów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu.
Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (...). Nadto, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (art. 7 ust. 2 powołanej ustawy).
Przesłanką przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie zadeklarowanych gruntów rolnych (art. 7 ust. 1 pkt 1) do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy (art. 7 ust. 2 i 2a). Ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania. Zatem posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie.
Tak więc, powyższe przepisy wyraźnie wskazują na "posiadanie" jako formę dysponowania gruntem rolnym, co nie musi wynikać z prawa własności tych gruntów. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym.
W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane zgodnie z normami.
Należy zauważyć, iż z protokołu z dnia 20 października 2010 r. bezspornie wynika, że [...] użytkował działki ewidencyjne nr [...] położone we wsi [...], gm. [...] oraz działkę nr [...] położoną we wsi [...], gm. [...] do dnia 17 kwietnia 2009 r., czyli do dnia sporządzenia umowy darowizny. Natomiast po tym terminie użytkownikiem powyższych działek był syn [...], [...].
Nie ulega wątpliwości, iż [...] nie był użytkownikiem części zgłoszonych do płatności gruntów. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż skarżący nie posiadał i nie użytkował przedmiotowych działek na dzień 31 maja 2009 r. i nie miał podstaw do umieszczenia ich we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2009.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż postępowanie przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. a organy administracyjny w pełni wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W tej sytuacja należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ administracyjny wywiązał się z obowiązku nałożonego w omawianym przepisie, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.