Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1752/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na P. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., karę pieniężną w wysokości 8800 zł, w związku z wykonywaniem przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), oraz niezgłoszeniem na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie.
Organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] lutego 2012 r. w Porcie Lotniczym [...] miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], przeznaczonego do przewozu 5 osób. Zatrzymanym pojazdem kierował w imieniu i na rzecz strony M. P. W związku z kontrolą ustalono, że na boku prawym i lewym pojazdu widnieją napisy: "[...]", "1,40 zł/km" oraz "[...]", na tylnej szybie napis "1,40zł/km" i na przedniej masce napis "[...]". Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem, do którego załączono dokumentację fotograficzną oraz kserokopię okazanych do kontroli dokumentów.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy i podkreślił, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu.
Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podniósł, że w obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym. Częstą praktyką jest, że są to nazwy, które nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczone na pojeździe nazwy nie pokrywają się z firmą przewoźnika zapisaną w ewidencji działalności gospodarczej. Ustawodawca nie posłużył się w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu cywilnego.
P. B. złożył na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez uznanie, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy skarżącego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu; a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ustaleń faktycznych, pozwalających na przyjęcie, że przewóz osób miałby być wykonywany kontrolowanym pojazdem z naruszeniem zakazu, wymienionego w art. 18 ust. 5 u.t.d.
Skarżący podniósł, że żadne z oznaczeń na kontrolowanym pojeździe nie dotyczy jego przedsiębiorstwa, ani też reklamy usług taksówkowych. Zastosowana przez organ wykładnia tego przepisu doprowadziła do uznania, że na mocy ww. przepisu zakazane jest umieszczanie na pojazdach wykonujących okazjonalny przewóz osób informacji o jakimkolwiek przedsiębiorcy, nie tylko wykonującym okazjonalny przewóz osób. Przyjęcie takiego wniosku za prawidłowy prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia działalności gospodarczej przedsiębiorców i pozbawiałoby ich dochodów, uzyskiwanych ze świadczenia usług reklamowych na rzecz innych podmiotów, nie wykonujących usług taksówkowych.
Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie kontrolowany pojazd nie miał oznakowania sugerującego, że jest to taksówka, nie miał też lampy z takim napisem lub innych atrybutów mających upodabniać pojazd do taksówki (naklejki boczne etc.). W oznaczeniach reklamowych znajdujących się na kontrolowanym pojeździe widniało sformułowanie "przewóz osób". Skarżący podniósł, że przewóz osób jest formą wykonywania usług transportowych istniejącą obok działalności taksówek. Przyjęta w praktyce forma oznaczania tych dwóch odrębnych rodzajów działalności transportowej za pomocą różnych znaków słownych i słowno-graficznych ("przewóz osób" – "taxi") jest na tyle powszechnie znana odbiorcom takich usług, iż nie sposób zasadnie twierdzić, by poprzez umieszczenie na kontrolowanym pojeździe oznaczenia reklamowego zawierającego słowa "przewóz osób" skarżący mógłby wprowadzić kogokolwiek w błąd co do rodzaju usług przez siebie świadczonych.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w dacie kontroli, tj. w dniu [...] lutego 2012 r. obowiązywał art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., który stanowił, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W wyniku nowelizacji tego przepisu w dniu 29 czerwca 2012 r., a więc po kontroli pojazdu skarżącego, znacząco rozszerzono poprzedni zakaz o inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu I instancji, art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., obowiązujący przed wprowadzeniem noweli, ograniczał zakaz umieszczanych oznaczeń na pojeździe do "nazwy, adresu i telefonu przedsiębiorcy", nie zakazując "innych oznaczeń".
Sąd I instancji podkreślił, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że okolicznością istotną z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu ustanowionego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., jest oznaczenie pojazdu napisami umieszczonymi na boku pojazdu o treści "przewóz osób".
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie ocenił, czy umieszczenie oznaczenia zawierającego – obok innych elementów – napis "przewóz osób" może być traktowane jako zadośćuczynienie obowiązkowi odróżnienia pojazdów wykonujących przewóz osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.).
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1752/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. (według stanu prawnego obowiązującego na dzień kontroli drogowej), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą, oznaczonym nazwą przedsiębiorcy, konieczne staje się rozważenie, czy nazwa ta pozwala na odróżnienie pojazdu wykonującego przewóz na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie przewozów taksówką (art. 6 ust. 1 u.t.d.), podczas gdy z wykładni językowej wymienionego przepisu wynika, iż zakaz obejmuje umieszczanie na pojeździe wszelkiej nazwy przedsiębiorcy, a tym bardziej takiej która wskazuje wprost na wykonywanie usług przewozowych, ustawodawca zaś nie wprowadził w tym względzie przesłanek ocennych pozwalających na dokonanie takiej weryfikacji, jak chciałby tego Sąd I instancji;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ powinien ocenić, czy umieszczenie na pojeździe samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 9 osób łącznie z kierowcą oznaczenia "przewóz osób" może być traktowane jako zadośćuczynienie obowiązkowi odróżnienia pojazdów wykonujących przewóz osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.), podczas gdy powyższa okoliczność, nie ma znaczenia prawnego, nie jest zatem okolicznością istotną dla sprawy podlegającą ustaleniu w toku postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że treść art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. wyraźnie określa, że na pojeździe samochodowym nie powinno być żadnych oznaczeń związanych z nazwą przedsiębiorstwa, a kwestia czy nazwa ta odróżnia pojazd wykonujący przejazd na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.), nie mieści się w treści tego przepisu i dlatego nie podlega ocenie prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są w znacznej części uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji zaakceptował poczynione przez organy administracyjne ustalenia, że umieszczone na samochodzie wykonującym przewozy okazjonalne osób oznaczenia wskazują, że jest to nazwa przedsiębiorcy, wyjaśniając, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może być to jakakolwiek nazwa identyfikująca przedsiębiorcę jako podmiot wykonujący przewozy, niekoniecznie firma, pod którą ten podmiot występuje w obrocie gospodarczym. Dodał jednak, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki. Z tego powodu należy go interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowo - funkcjonalnej, a więc brać pod uwagę, czy konkretne oznaczenia (nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy) rzeczywiście mogą wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu (okazjonalny lub taksówkowy).
Stanowisko to nawiązuje, co prawda, do pewnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie tego zapatrywania nie podziela. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 18 ust. 5 u.t.d. składa się z trzech norm - zakazów, które zostały sformułowane w sposób bezwarunkowy. Wszystkie one służą jednemu ogólnemu celowi, eliminowaniu nieuczciwej konkurencji dla taksówek ze strony podmiotów uprawnionych do wykonywania przewozów okazjonalnych. Każdy z tych trzech zakazów spełnia ponadto pewne cele szczegółowe. Wydaje się, że w przypadku zakazu określonego w ust. 5 lit. b nie chodzi o wyeliminowanie wizualnego podobieństwa takiego pojazdu do taksówki lecz o uniemożliwienie działania takich przewoźników na wezwanie. Temu bowiem służą oznaczenia identyfikujące przewoźnika: nazwa, adres czy numer telefonu. Przy takim założeniu inne, dodatkowe oznaczenia pojazdu, takie jak "przewóz osób" nie mają istotnego znaczenia.
Można dodać, że mogą być wykorzystywane celowo po to, aby zakamuflować użycie przez przewoźnika informacji dla niego istotnych, wskazujących na możliwość skontaktowania się z nim w celu skorzystania z usługi.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że umieszczenie nawet jednego z oznaczeń wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy daje podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie tego przepisu (np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1094/11). Jeżeli więc Sąd I instancji ocenił, że umieszczone na samochodzie oznaczenie stanowi nazwę w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b ustawy, to wobec jednoznacznego i bezwarunkowego brzmienia tego przepisu nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. W tej sytuacji zbędne były wywody Sądu co do tego, że dopiero nowelizacja ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym znacząco rozszerzyła określony w nim zakaz, obejmując nim również używanie innych oznaczeń identyfikujących przedsiębiorcę.
Z tego względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 18 ust. 5 lit. b) są uzasadnione. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają natomiast istotnego znaczenia, jako że zawierają jedynie dodatkowe uzasadnienie stanowiska co do rozumienia spornego art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny korzystając w kompetencji przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. na podstawie tego przepisu, w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).