Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1353/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:
Minister Zdrowia uznał, że Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] – nie wypełnił obowiązku dotyczącego realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wynikającego z art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), poprzez niezamieszczanie na stronie internetowej wszystkich wymaganych prawem informacji o zawartych umowach. Informacje publikowane na stronach internetowych Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w dniu dokonywania przez Ministra Zdrowia ich weryfikacji, tj. 20 października 2004 r., nie zawierały bowiem m.in. maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów.
Decyzją z dnia 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia nałożył na [...] - Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 lutego 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż zamieszczone na stronie internetowej informacje o umowach zawieranych przez Podkarpacki Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż cena to iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych. Fakt, że cena świadczenia nie jest wymieniona kwotowo w treści zawartej umowy nie zwalnia Dyrektora Podkarpackiego Oddziału z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób, aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych.
[...] wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 135 ust 2 ustawy poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustalonych zasad finansowania opieki zdrowotnej.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Podkreślił, iż realizacja zasady jawności umów zapisana jest w sposób bardzo czytelny i nie powinna budzić żadnych wątpliwości, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym tego ustawowego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wojewódzki Sąd podniósł, że kierowany przez skarżącego Oddział Wojewódzki NFZ realizując zasadę jawności umów wynikającą z art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia, zamieszczał na swoich stronach internetowych informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Minister Zdrowia uznał jednak, że informacje na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym Podkarpackiego Oddziału NFZ, nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 135 nowej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze względu na różnice interpretacyjne między Ministrem Zdrowia, a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia co do tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów, wynikająca z art. 135 ustawy oświadczeniach oraz na udzielone Prezesowi Funduszu terminy na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 tej ustawy, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do obecnych zaleceń określonych przez Ministra Zdrowia.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Minister Zdrowia, w zaistniałej sytuacji, nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie powoływanego art. 135, przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 wskazanej ustawy, przez egzekwowanie obowiązku wynikającego z art. 135 ust. 2 w drodze nałożenia kary pieniężnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania przez NFZ informacji określonych art. 135 ustawy o świadczeniach.
W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi [...] i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
niewłaściwe zastosowanie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis, a także że stosując środek nadzoru przewidziany przepisem art. 165 ust. 3 ustawy Minister Zdrowia powinien był rozważyć zasadność oczekiwania na dostosowanie się skarżącego do nowych standardów ujawniania informacji, a w konsekwencji wstrzymać się z nałożeniem kary pieniężnej, o której mowa w art. 167 ustawy;
niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działania Ministra Zdrowia według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
W ocenie Ministra Zdrowia przepis art. 135 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy jest jasny i nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu poza wykładnią językową.
Zdaniem organu, nieuzasadniony jest pogląd Sądu, któremu dał wyraz w treści uzasadnienia do wyroku, iż Minister Zdrowia powinien był nie tylko Prezesowi Funduszu, ale również Dyrektorom Oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia udzielić czasu na dostosowanie działalności do nowych standardów ustanowionych przez Ministra Zdrowia. Wymagania w zakresie informacji o zawartych umowach i obowiązek dostosowania do nich działalności Funduszu wynikają bowiem bezpośrednio z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, natomiast Minister Zdrowia jako organ nadzoru stosuje m.in. kryterium legalności, a zatem dopatrując się naruszenia prawa w niedopełnieniu obowiązków ustawowych przez Fundusz uprawniony jest do nałożenia kary pieniężnej na osobę odpowiedzialną za to naruszenie. Minister Zdrowia nie określa żadnych wymagań w zakresie obowiązku stosowania przez Fundusz art. 135 ustawy o świadczeniach, bo to oznaczałoby nieuprawnione wkroczenie w regulację ustawową.
Wobec treści art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nieuzasadnione jest – w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - twierdzenie Sądu o przekroczeniu przez Ministra Zdrowia granic swobody uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku Minister Zdrowia wywnioskował, iż - w ocenie Sądu - środek nadzoru zastosowany na mocy art. 167 powoływanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych był przedwczesny, a Minister Zdrowia winien był załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem skarżącego, czyli dać mu czas na dostosowanie działalności do przepisów prawa.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra Zdrowia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według przepisu art. 183 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a.- Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Stosownie do treści przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna Ministra Zdrowia oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył niewłaściwego zastosowania przepisu art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) – dalej zwanej ustawą o świadczeniach – poprzez przyjęcie, iż stosując określony tym przepisem środek nadzoru Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego.
Drugi zarzut dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 165 ust 3 i art. 167 ustawy o świadczeniach, w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działań skarżącego według kryteriów słusznościowych i celowościowych.
Powyższe zarzuty należy rozpoznawać łącznie, ponieważ są ze sobą powiązane.
Przepis art. 135 ustawy o świadczeniach nakłada na Fundusz obowiązek jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z treści przepisu art. 165 ust 3 ustawy wynika, iż w razie stwierdzenia, na podstawie wyjaśnień i dokumentów, naruszenia prawa minister wydaje zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadomionego podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając jednocześnie termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 167 ustawy o świadczeniach minister właściwy do spraw zdrowia może, w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji nałożyć na Prezesa Funduszu, jego zastępcę lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielenie informacji karę pieniężną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził przekroczenie granic uznania przysługującego Ministrowi przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 167 ustawy. Przesłanką nałożenia kary powinno być stwierdzenie naruszenia prawa przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a ściślej normy zawartej w art. 135 ustawy.
W sytuacji wystąpienia różnicy stanowisk między Prezesem NFZ, a Ministrem Zdrowia, co do sposobu wykonania obowiązku przewidzianego przepisem art. 135 ustawy o świadczeniach, jakie powstały po wejściu w życie tej ustawy i w związku ze skierowaniem przez Ministra Zdrowia zaleceń w tym przedmiocie do Prezesa NFZ, słusznym było stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż poszczególni Dyrektorzy Oddziałów Wojewódzkich NFZ, w tym także Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, powinni mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności swoich palcówek do aktualnych wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. W tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie podniósł, że do informacji umieszczanych przez Dyrektorów Oddziałów Wojewódzkich NFZ na stronach internetowych, w wykonaniu obowiązku określonego w art. 73 poprzedniej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, nie zgłaszał zastrzeżeń ani Prezes NFZ ani Minister Zdrowia, a informacje te zawierały dane wynikające z umów zawartych przez Oddział w oparciu o opracowane przez centralę Narodowego Funduszu Zdrowia, a zatwierdzone przez Ministra Zdrowia "szczegółowe warunki postępowania w sprawach zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej za rok...".
Dopiero po wejściu w życie nowej ustawy o świadczeniach doszło do merytorycznych kontrowersji między Ministrem Zdrowia a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia co do sposobu realizacji przez Fundusz wymagań określonych w art. 135 tej ustawy.
W powyższym stanie rzeczy należy zgodzić się stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż Minister Zdrowia nakładając na Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ [...] karę pieniężną, powinien rozważyć zasadność oczekiwania na dostosowanie się skarżącego do nowych standardów ujawniania informacji określonych przez Ministra.
Takiej oceny nie wyklucza to, że stosownie do art. 167 ustawy kompetencja do nakładania kary przysługuje Ministrowi Zdrowia niezależnie od innych środków nadzoru. Wybór takich środków, objęty uznaniem administracyjnym, podlega bowiem także ocenie co do zgodności z prawem właśnie w ramach kontroli granic tego uznania w realiach konkretnej sprawy.
Nietrafny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał działania Ministra Zdrowia podejmowane na podstawie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy według kryteriów słusznościowych i celowościowych, gdyż kontrola granic uznania administracyjnego jest badaniem zgodności decyzji z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał trafnej oceny relacji pomiędzy stopniem realizacji zadań nałożonych na Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej, zaleceniami Ministra Zdrowia dotyczącymi realizacji zasady jawności informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, a decyzją nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 135 ustawy o świadczeniach oraz prawidłowo uznał, że decyzja z dnia 27 kwietnia 2005 jak i poprzedzająca ja decyzja z dnia 25 lutego 2005 r. zostały wydane z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.