Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę Grupy Producentów Owoców i Warzyw A Sp. z o.o. w C. (dalej: Grupa lub skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej oraz stwierdził nieważność decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wstępnie uznana Grupa Producentów Owoców i Warzyw A Sp. z o. o. w C., wystąpiła w dniu 14 stycznia 2013 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej za okres od 18 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. przyznał Grupie pomoc finansową w łącznej wysokości 64.061.754,75 zł oraz odmówił przyznania pomocy w łącznej wysokości 1.401.594,96 zł. Pomoc ta została wypłacona w dniu 13 maja 2013 r.
W dniach od 26 września do 10 października 2013 r. przeprowadzono w siedzibie skarżącej kontrolę na podstawie art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (tekst jedn. Dz. U. Nr 145, poz. 868 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw) w zakresie zgodności rzeczywiście poniesionych kosztów i wydatków z kwotami deklarowanymi we wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
W związku z wynikami kontroli Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2013 r.
Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.; przyznał pomoc finansową w łącznej wysokości 64.031.949,75 zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej w łącznej wysokości 1.431.399,96 zł. Decyzja ta został utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzenia działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania (PDU) za I niepełny rok realizacji PDU. Tylko w tym zakresie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie mógł orzekać w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji, która w części niezaskarżonej stała się prawomocna. Z tego powodu Sąd I instancji w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność decyzji organu II instancji w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
Przechodząc do rozważenia zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie Sąd przypomniał, że skarżąca jest wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw dla grupy produktów "warzywa" na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Powyższą decyzją uzyskała również zatwierdzenie planu dochodzenia do uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw. Sąd wskazał, że wstępne uznanie grupy podlega dużemu sformalizowaniu, gdyż ma prowadzić do uznania grupy, której działalność związana będzie z wprowadzeniem do obrotu produktów swoich członków. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie nr 543/2011) wartość produkcji sprzedanej danej organizacji producentów oblicza się na podstawie produkcji samej organizacji producentów oraz jej członków będących producentami i obejmuje ona wyłącznie te owoce i warzywa, w odniesieniu do których organizacja producentów została uznana.
Zdaniem Sądu wskazana jest tu produkcja grupy oraz jej członków jako jeden zbiór podlegający wprowadzeniu do obrotu. Przepis podkreśla również, że dotyczy to produkcji w zakresie, której organizacja została uznana.
W ocenie Sądu, przyznanie pomocy finansowej wyliczonej w oparciu o wartość produkcji wprowadzonej do obrotu z oczywistych względów dotyczy tej produkcji, która została sprzedana podmiotom trzecim. Przyjęcie za prawdziwe twierdzenia skarżącej, że do wartości tej wlicza się obrót wewnętrzny między członkami grupy, a grupą przeczyłoby całej konstrukcji wymienionego dofinansowania. Zdaniem Sądu słusznie organ odmówił przyjęcia do podstawy wyliczenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzenia działalności administracyjnej wielkości obrotu produktami między grupą, a jej członkiem, a także uwzględnił fakt istnienia faktury korygującej.
Sąd stwierdził, że przedstawionej wyżej wykładni nie zmienia okoliczność, że w prawie krajowym wprowadzono stosowne zapisy dopiero rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1530; dalej: rozporządzenie z dnia 19 września 2013 r.), gdzie w § 1 pkt 4 lit. f wskazano, iż statut powinien określać zasady i warunki sprzedaży owoców i warzyw wytworzonych przez członków tego podmiotu, z wyłączeniem możliwości sprzedaży owoców i warzyw członkom tego podmiotu. Powyższy zapis prawny jest tylko potwierdzeniem prawidłowej wykładni prawa unijnego zawartym w prawie krajowym. Sąd podzielił pogląd organu, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować bezpośrednio art. 50 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących odmowy przyznania dofinansowania na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji Sąd wskazał, że odmowa jest związana z kosztami dotyczącymi budowy przechowalni warzyw w R. w okresie objętym wnioskiem w zakresie uwzględnionym w PDU. Grupa złożyła kosztorys powykonawczy z dnia 31 grudnia 2012 r. na kwotę netto 6.080.635,91 zł. Organ przeprowadził weryfikację prawidłowości jego sporządzenia przy pomocy wyznaczonego kosztorysanta, w wyniku której kosztorysant stwierdził, a organ przyjął to jako ustalenie w sprawie, że dla tej inwestycji można uznać kwalifikowalne koszty w wysokości 4.212.389,73 zł., tj. na maksymalnym poziomie cen w cennikach cen jednostkowych SEKOCENBUD. Sąd podkreślił, że analiza akt wykazuje, iż spór dotyczył tylko wysokości przyjętych cen w kosztorysie powykonawczym, a nie zakresu prac.
Sąd podzielił ustalenia organów dotyczące zastosowania tylko maksymalnych cen jednostkowych SEKOCENBUD. Analiza akt wykazuje, że to błędne zaplanowanie inwestycji było przyczyną wykonywania robót budowlanych w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego. Przede wszystkim Sąd podniósł, że w aktach administracyjnych znajduje się pełna dokumentacja, z której wynika, że przedmiotowa inwestycja była zaplanowana i ujęta w PDU zatwierdzonym już w lutym 2012 r. Z treści pozwolenia na budowę wynika, że wniosek o jego uzyskanie został złożony dopiero 2 listopada 2012 r., w trakcie rozpatrywania był uzupełniany przez inwestora na wezwanie organu.
Zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] grudnia 2012 r. nie wskazuje na nadmierne i nieuprawnione opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy, niemożliwe do przewidzenia przez inwestora. Sąd wskazał również, że w PDU podnoszona była kwestia, iż działka, na której zaplanowano przedmiotową inwestycję graniczy z gruntami objętymi ochroną Natura 2000. W tych warunkach w świetle obowiązującego prawa budowlanego - art. 28 i 33 ust. 2 pkt.3 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.(tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 59 i art. 53 – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 199) regulujących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę po uprzednim otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji wydawanej po uzgodnieniach z organami odnoszącymi się do uwarunkowań środowiskowych, nie można mówić o nadzwyczajnych okolicznościach, nieznanych stronie przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnej, wpływających na wykonanie zaplanowanych działań.
Okoliczność, że zaplanowane prace budowlane można było podjąć dopiero w drugiej połowie grudnia 2012 r. nie jest w przedmiotowej sprawie nadzwyczajnie uzasadniona. Zdaniem Sądu podnoszone przez stronę okoliczności o trudnych warunkach atmosferycznych i krótkim okresie wykonania prac w świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie dają powodu do zwiększenia pomocy publicznej zgodnie z żądaniem skarżącej.
W tych warunkach Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej kpa) w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w części oodalającej skargę zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) polegające na:
- - naruszeniu art. 50 ust 1, 2, 3, 4, 6 zdanie pierwsze oraz ust. 7, w zw. z art. 42 rozporządzenia nr 543/2011 polegające na przyjęciu błędnej wykładni jakoby ww. przepisy zabraniały sprzedaży produktów przez grupę producentów na rzecz jej członków, wartość takiej sprzedaży nie stanowiła wartości produkcji sprzedanej w rozumieniu ww. przepisów i przez to nie mogła być podstawą obliczenia wysokości pomocy;
- II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia naruszeń przez organ prawa materialnego, o których mowa w pkt I zarzutów, tj. przepisów art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 6 zdanie pierwsze oraz ust. 7, w zw. z art. 42 rozporządzenia nr 543/2011;
- b) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne przed organem II instancji dotknięte było uchybieniami, tj. przeprowadzono je z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem art. 84 kpa polegającym na pominięciu braków opinii biegłego, przyjęcia opinii za ustalenia własne przez organ, w sytuacji gdy opinia nie uwzględniała wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności determinujących rzeczywistą wartość prac budowlanych, brakach merytorycznego odniesienia się przez biegłego do zastrzeżeń do opinii, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojeódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej zarzuty odnoszą się do dwóch spornych kwestii. Pierwsza obejmuje podstawę wyliczenia wartości produkcji sprzedanej przez skarżącą w okresie określonym w decyzji. Druga natomiast odnosi się do weryfikacji kosztów budowy przechowalni warzyw.
Oceniając najpierw zgodność z prawem wyroku w zakresie obejmującym ustalenie wartości produkcji sprzedanej wskazać należy, że stosownie do przepisów prawa unijnego pomoc udzielana grupie producentów owoców i warzyw mająca na celu wsparcie tworzenia się tych organizacji i ułatwienie im działalności administracyjnej stanowi określony procent wartości produkcji wprowadzonej do obrotu. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. lub później, w pierwszym roku działalności grupy wynosi 10 % wartości produkcji tej grupy wprowadzonej do obrotu. Stanowił o tym art. 103a ust. 3a rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U.UE.L.2007.299.1, dalej: rozporządzenie nr 1234/2007).
Zgodnie natomiast z art. 42 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 wartość produkcji sprzedanej obliczana jest zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie, dla którego wnioskowana jest pomoc. W rozpoznawanej sprawie podstawę obliczenia wartości produkcji sprzedanej przez grupę producentów określa art. 50 ust.1 - 4 oraz art. 50 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 543/2011, do których to przepisów odsyła art. 42 ust. 1 tego rozporządzenia. Z kolei ust. 2 art. 42 cytowanego rozporządzenia reguluje ustalenie wartości sprzedanej w przypadku zmniejszenie wartości, o co najmniej 35 % i jest bezsporne, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Omówienie poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 42 rozporządzenia nr 543/2011 było konieczne z uwagi na wskazanie tego artykułu jako naruszony w całości w petitum skargi kasacyjnej. Tymczasem w tej sprawie, jak już wskazano ust. 2 tego przepisu nie miał zastosowania, nie doszło także do naruszenia ust. 3, gdyż zastosowano przepisy obowiązujące w okresie, dla którego wnioskowana była pomoc, a obliczenie wartości sprzedanej nastąpiło w oparciu o przepisy mające w sprawie zastosowanie, do których odsyła art. 42 ust.1 rozporządzenia nr 543/2011. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 42 omawianego rozporządzenia należało uznać za chybiony.
Nieusprawiedliwione jest także zarzucanie Sądowi I instancji, że naruszył art. 50 ust. 1, 2, 3, 4, 6 zdanie pierwsze i art. 50 ust. 7 rozporządzenia nr 543/2011. Podkreślenia przy tym wymaga, że stawiając ten zarzut skarżąca usiłuje wykazać, że przy ustaleniu (obliczeniu) wartości produkcji sprzedanej danej organizacji producentów uwzględnia się wartość sprzedaży produkcji członkowi grupy producenckiej. Zauważyć więc należy, że powołane w ocenianym zarzucie jednostki redakcyjne art. 50 rozporządzenia nr 543/2011 regulują podstawę obliczenia wartości produkcji sprzedanej w odniesieniu do określonych w nich sytuacji faktycznych (ust. 2 – obliczenia wartości, w sytuacji wystąpienia członków z organizacji producentów, ust. 3 - wyłączenie z wartości produkcji sprzedanej wartości przetworzonych owoców i warzyw i wyjątki od tej zasady, ust. 4 – możliwość zezwolenia na zawieranie wartości produktów ubocznych w wartości sprzedanej, ust. 5 – odnosi się do produktów wycofanych z rynku).
Nie wymaga więc głębszego wywodu teza, że w rozpoznawanej sprawie większość z powołanych w skardze kasacyjnej jednostek redakcyjnych art. 50 rozporządzenia nr 543/2011 nie miała w sprawie zastosowania, z tego względu rozważania w tym zakresie należało ograniczyć do art. 50 ust.1 i art. 50 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 543/2011. W myśl art. 50 ust.1 cytowanego rozporządzenia wartość produkcji sprzedanej danej organizacji producentów oblicza się na podstawie produkcji samej organizacji producentów oraz jej członków będących producentami i obejmuje ona wyłącznie te owoce i warzywa w odniesieniu, do których organizacja producentów została uznana. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 543/2011 do wartości produkcji sprzedanej wlicza się wyłącznie produkcję organizacji producentów lub jej członków będących producentami wprowadzoną do obrotu przez organizacje producentów.
Dokonując wykładni pojęcia wprowadzenia do obrotu, o którym stanowi zacytowany przepis należy odwołać się zarówno do art. 122 c (ii) rozporządzenia nr 1234/2007, jak i do art. 41 ust.1 rozporządzenia nr 543/2011. Pierwszy z powołanych przepisów określa cel organizacji producentów w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, którym jest umieszczanie na rynku produktów wytwarzanych przez ich członków. Natomiast art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 stanowi, że działalność główna grupy producentów związana jest z koncentracją podaży i wprowadzeniem do obrotu produktów swoich członków, w odniesieniu do których została wstępnie uznana.
Z treści art. 50 ust 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 543/2011 i powołanych powyżej przepisów nie sposób wywieść, że z wprowadzeniem do obrotu produktów członków grupy mamy do czynienia wówczas, gdy produkty wytworzone przez członków grupy są sprzedane członkowi tej grupy i że wartość tej sprzedaży wlicza się do wartości produkcji sprzedanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia nr 543/2011.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut skargi kasacyjnej postawiony w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa. Jak już wcześniej wskazano obejmuje on zagadnienie związane z weryfikacją kosztów budowy przechowalni warzyw, a ściślej rzecz ujmując przyjęcia 55% zwiększenia stawki bazowej przez skarżącą z uwagi na "nadzwyczajne warunki atmosferyczne i krótki okres realizacji inwestycji". Wskazać przy tym należy, że skarżąca złożyła kosztorys powykonawczy na kwotę netto 6.080.635,91 zł, a organ za kwalifikowany uznał koszt 4.212.389,73 zł. Odnosząc się do podanych przez skarżącą przyczyn zawyżenia stawki bazowej organ uznał je za nieuzasadnione z tego powodu, że taką wartość robót przewidywał już aneks do umowy z wykonawcą z sierpnia 2012 r. Skarżąca tej okoliczności nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej, a to oznacza, że jej twierdzenie, iż podwyższenie kosztów realizacji inwestycji było następstwem krótkiego czasu jej realizacji i trudnych warunków inwestycyjnych należało uznać za pozostające w sprzeczności z faktem wynikającym z aneksu do umowy, podpisanym wszak wówczas, kiedy nie był znany ani czas realizacji inwestycji ani też warunki pogodowe jakie będą występowały podczas robót budowlanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do kwestii związanej z kosztorysem sporządzonym na zlecenie organu zarzucono Sądowi I instancji, że nie będąc związany zarzutami skargi nie skontrolował czy osoba, która sporządziła kosztorys "ma stosowne uprawnienia". W ocenie strony skarżącej stosowne uprawnienia to m.in. uprawnienia budowlane nadane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Stawianie tego zarzutu jest o tyle niezrozumiałe, że z akt sprawy wynika, że kosztorys został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń (np. karta 44 akt administracyjnych).
Kwestionując ocenę Sądu I instancji o braku naruszenia przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa skarżąca podkreśla, że sporządzający tzw. "dodatkową weryfikację kosztorysu" stwierdził, że nie jest w stanie potwierdzić trudnych warunków pogodowych, o których pisze inwestor, ale mimo to podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Jak już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, argument o "trudnych warunkach pogodowych" jako czynniku wpływającym na podniesienie kosztów inwestycji pozostaje w sprzeczności z określeniem ich w takiej wysokości w sierpniu 2012 r.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 kpa w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn powyżej podanych stwierdza, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie zdołała skutecznie zakwestionować tej oceny.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji.