Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi A. L. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 uchylił zaskarżone postanowienie.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spór dotyczy prawidłowości i terminu w zakresie doręczenia stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 31 marca 2016 r. W decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. znajdowało się prawidłowe pouczenie sposobie i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie od wskazanej decyzji zostało złożone w dniu 19 kwietnia 2016 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W związku z uchybieniem dokonania czynności procesowej przez A. L. w zakresie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, ww. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., stwierdził uchybienie przez A. L. w zakresie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Z. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Od powyższego postanowienia A. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zachował ustawowy termin 14 dni do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skarżący oświadczył, że ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona listem zwykłym w dniu 7 kwietnia 2016 r. Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu 19 kwietnia 2016 r. Okoliczność tę potwierdza data stempla pocztowego znajdująca się na przesyłce pocztowej o numerze - [...].
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. została doręczona adresatowi w dniu 31 marca 2016 r.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że analiza akt administracyjnych nie pozwala jednoznacznie potwierdzić ustaleń faktycznych w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skutkuje to - zdaniem Sądu I instancji - koniecznością uchylenia zaskarżonego ww. postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2016 r. Sąd I instancji stwierdził, że akta administracyjne potwierdzają niesporne pomiędzy stronami stanowisko, że odwołanie (opatrzone datą 10 kwietnia 2016 r.) zostało złożone w placówce pocztowej w dniu 19 kwietnia 2016 r. Strona nie kwestionuje również doręczenia przesyłki w dniu 31 marca 2016 r., ale kwestionuje fakt, iż zwrotne potwierdzenie jej doręczenia dotyczy decyzji objętej niniejszym postępowaniem.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący w odwołaniu jednoznacznie wskazuje, że otrzymał dwie decyzje (a) pierwszą - dostarczoną 31 marca 2016 r. o nr - [...], od której wniesiono odwołanie w dniu 11 kwietnia 2016 r. oraz (b) drugą - o nr [...], doręczoną w dniu 7 kwietnia 2016 r., od której odwołanie skarżący złożył dnia 19 kwietnia 2016 r. Z treści odwołania wynika, że zaszła możliwość pomyłki w kompletowaniu dokumentacji obu postępowań. Skarżący wskazał, że: "drobna pomyłka mogła się zdarzyć." Zdaniem Sądu I instancji chronologiczne zestawienie dat składanych środków odwoławczych wskazuje, że argumenty skarżącego mogą być zasadne.
Ponadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki z dnia 31 marca 2016 r. wskazano wprawdzie, że dotyczy ono decyzji ONW o nr pisma [...] z dnia 29 kwietnia 2016 r., ale jednocześnie pod rubrykami o oznaczeniu pisma wpisano nieprawidłowy numer tj. [...]. Tymczasem ten właśnie numer [...] - zdaniem skarżącego - dotyczy decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r., a nie decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. Natomiast decyzja z dnia [...] marca 2016 r. nosi numer dokumentu [...] i to ten numer powinien być wpisany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki z dnia 31 marca 2016 r. Ta nieścisłość nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie daty rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2016 r. albowiem nie sposób jednoznacznie przyjąć, że zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy decyzji z dnia [...] marca 2016. Sąd I instancji przyjął, że treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć o rzeczywistej dacie doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...].
Sąd I instancji wskazał, że brak załączenia do akt niniejszej sprawy dowodów obiegu korespondencji dotyczącej innej decyzji skierowanej do skarżącego tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uniemożliwia zakwestionowanie argumentacji skargi w zakresie tego, że w aktach znajduje się dowód doręczenia innej decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 styczna 2017 r. złożył organ zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych nie pozwala rozstrzygnąć o rzeczywistej dacie doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz że brak załączenia do akt niniejszej sprawy dowodów obiegu korespondencji w zakresie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uniemożliwia zakwestionowanie argumentacji skargi, że w aktach znajduje się dowód doręczenia innej decyzji, podczas gdy przedłożone przez organ akta sprawy administracyjnej pozwalają rozstrzygnąć obie kwestie, a ewentualne wątpliwości Sądu I instancji w tym zakresie winny skutkować skierowaniem wezwania do organu, aby ten akta administracyjne uzupełnił, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty organ wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
- 2) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
A. L. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna organu jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa procesowego.
Ocenę adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zawartego w petitum skargi kasacyjnej, poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją podstawy, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.
Wskazać bowiem należy, że - jak wynika z akt administracyjnych (k. oznaczona jako 9/3 i 9/4) - w dniu [...] marca 2016 r. została nadana do A. L. przesyłka polecona o nr [...], zawierająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. o nr [...] (nr dokumentu [...]). Decyzja ta została odebrana w dniu 30 marca 2016 r. przez dorosłego domownika – G. L. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dokumencie w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, że skarżący kwestionuje fakt odbioru wyżej opisanej przesyłki. Podkreślić należy, że Kierownik Biura Powiatowego w Z. w dniu 30 marca 2016 r. doręczył, za pośrednictwem operatora pocztowego, przesyłką poleconą nr [...], decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW, nr dokumentu [...]. Decyzja ta została odebrana w dniu 31 marca 2016 r. przez A. L..
Potwierdza to zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt administracyjnych sprawy. Ze zwrotnego poświadczenia odbioru ww. przesyłki (k. 1/5, 1/6 akt administracyjnych) wynika, że błędnie wskazano ostatnie cyfry znaku sprawy. Jednakże z dokumentu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 1/5, 1/6 akt administracyjnych), jak również z innych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 7/1- wydruku z książki nadawczej i k. 8/1 – dokumentu – "śledzenie przesyłek- Tracking") znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. (nr [...]) w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami została doręczona bezpośrednio jej adresatowi tj. A. L. Okoliczność tę potwierdza zarówno dokument w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazujący, że przesyłka dotyczy decyzji z dnia [...] marca 2016 r., prawidłowy numer dokumentu wskazany w treści ww. decyzji administracyjnej, jak również przedłożony wydruk z książki nadawczej z dnia 30 marca 2016 r., gdzie wskazano prawidłowo znak sprawy ONW: [...].
Powyższe okoliczności świadczą, że doręczona dnia 31 marca 2016 r. przesyłka polecona, odebrana przez A. L. zawierała ww. decyzję administracyjną Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].
Podkreślić też należy, że prawidłowe są argumenty organu wskazujące, że organy administracji publicznej nie doręczają korespondencji w toku postępowania administracyjnego o przyznanie płatności do beneficjentów za pomocą operatora pocztowego listem zwykłym (m.in. decyzji administracyjnych) gdyż zachowanie takie byłoby sprzeczne z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organy administracji publicznej nie mogłyby weryfikować m.in. prawidłowości doręczenia, jak i terminowości złożenia pism procesowych, w tym m.in. środków zaskarżenia.
NSA wskazuje, że po dokonaniu analizy zarówno akt sądowych, jak i akt administracyjnych brak jest podstaw do uznania, że istnieją wątpliwości w zakresie doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], które stanowiłyby podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Uwzględniając skargę kasacyjną oraz mając na uwadze wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.