Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1046/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier [...] nr [...]. Organ stwierdził, że w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację tego automatu została podana teoretyczna wypłacalność jednej z gier na poziomie 50%. Natomiast ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – powoływana dalej jako u.g.h.) w art. 18 ust. 3 określa, że zaprogramowana wartość wygranych nie może być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek.
Organ ocenił, że dostarczone przez stronę uzupełnienie opinii technicznej sporządzone przez Laboratorium Badawcze [...] w L. nie określa zaprogramowanej wartości wygranych oddzielnie dla każdej gry w automacie, a wynik badań jest mało precyzyjny.
W konsekwencji Naczelnik Urzędu Celnego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 8, art. 18 ust. 3, art. 23a ust. 7, art. 129 ust. 1 i ust. 3 u.g.h., cofnął spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie znajduje zastosowanie nowy przepis art. 23a ust. 7 u.g.h. stanowiący, że naczelnik urzędu celnego, w drodze decyzji, cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zdaniem organu, nadesłane przez spółkę uzupełnienie do ważnej opinii technicznej nie spełniało warunku określonego art. 18 ust. 3 u.g.h. i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312).
Natomiast korekta do uzupełnienia dotyczyła tylko 10 zainstalowanych gier, podając ich zaprogramowaną wartość wygranych, podczas gdy w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację automatu wyszczególnionych jest 12 gier. Ponadto jednostka badająca sporządzająca korektę, w dniu jej wydania nie posiadała upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielonego przez Ministra Finansów.
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej w G. decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał ją w mocy, stwierdzając, że ustawa z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), która w art. 1 pkt 9 dodaje w ustawie o grach hazardowych art. 23a-23f, została notyfikowana Komisji Europejskiej.
Organ odwoławczy zgodził się następnie ze stanowiskiem organu I instancji, że strona nie wypełniła uwarunkowań ustawowych i nie przedłożyła stosownej dokumentacji w żądanym zakresie.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., w której podniosła, że przepis art. 18 ust. 3 u.g.h. był przedmiotem notyfikacji tylko w pierwotnej formie, przed wprowadzeniem zmiany, zgodnie z którą określenie 75% odnosić należy do kwoty wpłaconych stawek.
Zdaniem skarżącej, art. 18 ust. 3 u.g.h. nie dotyczy kategorii poszczególnych gier, lecz automatu jako całości. Natomiast ani w ustawie nowelizującej ani w ustawie o grach hazardowych nie ma wyraźnego upoważnienia do sformułowania w akcie wykonawczym (rozporządzeniu) definicji, choćby tylko częściowej, pojęć i terminów użytych w art. 18 ust. 3 u.g.h. Dlatego przedmiotem regulacji w rozporządzeniu z dnia 9 marca 2012 r. może być jedynie ustalenie dalszych szczegółowych wymogów dotyczących rejestracji i eksploatacji takich urządzeń.
Ponadto, w ocenie skarżącej, żaden z przepisów rozporządzenia nie przewiduje obowiązku rewizji już dokonanych rejestracji pod kątem dostosowania dokumentacji (opinii jednostki badającej) do wymogów określonych w § 1 rozporządzenia.
Spółka podniosła, że skoro kwestionowany automat już w dacie wydania opinii i rejestracji spełniał warunek określony w art. 18 ust. 3 u.g.h., to oznacza, że w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, automat ten był już dostosowany do jej wymogów. Tym samym na skarżącej w odniesieniu do tego urządzenia nie ciążył obowiązek dostosowania określony w art. 9 ust. 2 zdanie 2 w związku z ust. 1 ustawy zmieniającej. Przepis § 15 rozporządzenia nie ustanawia obowiązku potwierdzenia spełniania przez automaty wymogu z art. 18 ust. 3 u.g.h., lecz jedynie obowiązek dostosowania ich do tego wymogu. Automaty już dostosowane, a więc te, co do których nie istniał obowiązek dostosowania w określonym ustawą terminie, nie są objęte obowiązkiem potwierdzenia wykonania tego obowiązku.
Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja o cofnięciu upoważnienia dla jednostki badającej nie była jeszcze ostateczna w dniu sporządzania przez jednostkę uzupełnienia opinii.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 18 ust. 3 u.g.h. w ostatecznie nadanym mu kształcie nie podlegał obowiązkowi ponownej notyfikacji zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.1998.204.37) i tym samym miał zastosowanie w sprawie.
Sąd I instancji stwierdził następnie, że ustawodawca nałożył obowiązek przedstawienia opinii jednostki badającej zarówno na podmioty, które rejestrują automaty do gier, jak i na podmioty, które automaty do gier już eksploatują (uzupełnienie opinii). Opinie te, w obu tych przypadkach, powinny potwierdzać spełnienie przez automat wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 u.g.h., czyli w zakresie zaprogramowanej wartości wygranych (niezależnie od innych wymagań). Przy czym, jak wynika z § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., w przypadku gdy automat zawiera wiele gier – wymóg z art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy każdej gry oddzielnie w ramach zaprogramowanego cyklu dla każdej gry.
Natomiast z treści § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia nie wynika, aby przepis ten definiował pojęcia ustawowe. Odnosząc się do tej zaprogramowanej wartości wygranych rozporządzenie precyzuje m.in., że w przypadku gdy automat zawiera wiele gier, wartość ta powinna być określona dla każdej gry oddzielnie. Zdaniem Sądu I instancji, określenie to mieści się zarówno w pojęciu szczegółowych warunków rejestracji, jak i w pojęciu eksploatacji automatów, o których mowa w delegacji ustawowej.
Sąd I instancji zgodził się z organem, że przedłożona przez skarżącą opinia uzupełniająca z dnia [...] marca 2013 r. nie podaje zaprogramowanej wartości wygranych oddzielnie dla każdej gry w automacie. Tym samym nadesłane uzupełnienie nie spełnia warunku określonego art. 18 ust. 3 u.g.h. Co prawda w korekcie do opinii uzupełniającej wykazano 10 zainstalowanych gier w automacie i określono ich zaprogramowaną wartość wygranych, jednak korekta ta jest niepełna i, co ważne, nie odnosi się do gry, której teoretyczna wypłacalność została ustawiona programowo na 50%. Ponadto już w dniu [...] kwietnia 2013 r. Minister Finansów cofnął jednostce, która sporządziła korektę, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.
E. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w G. z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 1046/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub ewentualnie c) oraz art. 151 "Prawa o postępowaniu przed sądami" oraz art. 1 § 1 i § 2 "Prawo o ustroju sądów" w związku z naruszeniem:
- 1) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy w sprawie zmiany ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, § 15 ust. 1 i ust. 2 oraz § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r. oraz art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 127 i art. 128 Ordynacji podatkowej poprzez ich błędną wykładnię (lub ewentualnie niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy) i bezpodstawne uznanie, że automat do gry już zarejestrowany oraz użytkowany przez skarżącą nie spełnia warunków określonych w ustawie i w konsekwencji nieuchylenie decyzji,
- 2) art. 23a ust. 7 w zw. z art. 18 ust. 3 u.g.h. w zw. z art. 8 ust. 1 akapit drugi dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz art. 2, art. 7, art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej oraz zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, tj. orzeczeń: z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie C-267/03, z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-109/08, z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94, z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie C-170/04, z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88, z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-62/00, poprzez zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 18 ust. 3 u.g.h., mimo iż po wprowadzeniu do jego treści istotnych zmian, nie został on notyfikowany Komisji Europejskiej, a jako przepis nienotyfikowany jest przepisem bezskutecznym wobec skarżącej;
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - w szczególności poprzez nienależyte ustosunkowanie się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń i istoty zarzutów skarżącej, w tym kwestii notyfikacji istotnie innego przepisu u.g.h. niż ten, który został wprowadzony w życie i kwestii istnienia obowiązku przedłożenia opinii potwierdzającej spełnienie wymogów w zakresie, w jakim skarżąca oczywiście nie miała takiego wymogu; ponadto WSA błędne przyjął w uzasadnieniu wyroku, jakoby Minister Finansów cofnął jednostce badającej upoważnienie do badań technicznych automatów do gier w dniu [...] kwietnia 2013 r., pomimo że z akt sprawy wynikało jedynie, że w tej dacie została wydana decyzja (nieostateczna), a więc oczywiście nie doszło do cofnięcia upoważnienia w tym dniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że techniczny charakter przepisu art. 18 ust. 3 u.g.h. nie powinien budzić wątpliwości. Wprowadzenie jako punktu odniesienia kwoty wpłaconych stawek stanowiło wybór ustawodawcy co do jednego z wielu możliwych wariantów brzmienia przepisu technicznego. Była to zmiana istotna, wpływająca na treść przepisu. Powinna zatem być notyfikowana ponownie Komisji Europejskiej.
Ponadto skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze do Sądu I instancji i podniosła, że § 1 ust. 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. nie znajdował zastosowania do jej automatu. Przepis ten winien być stosowany jedynie do nowo rejestrowanych automatów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, który stanowi, że "w grach na automatach zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie może być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek", został dodany ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, dostosowanie eksploatowanych automatów do gier do wyżej wymienionego wymogu powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
Skarżąca spółka postawiła w skardze kasacyjnej trzy zasadnicze zarzuty.
Po pierwsze, podniosła, że wymóg minimalnej wartości wygranych określony w art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy całego automatu do gier, nie zaś urządzanych na nim poszczególnych gier. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych pojęcie "w grach", jak też brak w tym przepisie pojęcia "średniej wartości wygranych" oznacza, że ustawodawca określił wymóg wypłacalności, w przypadku automatu posiadającego kilka zainstalowanych gier, dla każdej z tych gier z osobna. Odmienne rozumienie tego przepisu oznaczałoby ponadto, że nie mógłby zostać spełniony cel wprowadzenia art. 18 ust. 3 u.g.h., tj. ochrona interesów graczy (vide: uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej - Sejm VI kadencji, druk sejmowy nr 3860).
Po drugie, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wynikający z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. "zmieniającej" ustawę o grach hazardowych i art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych obowiązek potwierdzenia, w formie opinii uzupełniającej, dostosowania eksploatowanych automatów do wymogu wprowadzonego art. 18 ust. 3 u.g.h. dotyczy jedynie automatów, które tego wymagania nie spełniały w dniu wejścia w życie wymienionych przepisów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przy użyciu automatu do gier, w którym, w dniu 26 maja 2011 r. zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie mogła być niższa niż 75% kwoty wpłaconych stawek, nie ma zatem obowiązku przedstawienia opinii uzupełniającej jednostki badającej, dotyczącej tego automatu, ponieważ automat nie wymaga dostosowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja omawianych przepisów jest błędna i prowadzi do pozbawienia możliwości sprawowania efektywnej kontroli przestrzegania przez podmioty wykorzystujące w swej działalności gospodarczej automaty do gier hazardowych wymagań określonych w art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.
Określony w § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia obowiązek potwierdzenia dostosowania eksploatowanych automatów do wymagań wynikających z art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych ma oczywiście na celu zapewnienie, aby wszystkie eksploatowane automaty do gier spełniały te wymagania. Ten cel pozwala osiągnąć objęcie obowiązkiem potwierdzenia w odpowiedni sposób spełnienia tych wymagań przez wszystkie eksploatowane automaty, niezależnie od tego, czy automaty faktycznie te wymagania spełniały w chwili wprowadzenia zmian w przepisach prawnych. Przepis § 15 ust. 2 stanowi, że potwierdzenie jednostki badającej ma formę uzupełnienia do opinii tej jednostki, dotyczącej automatu, stanowiącej warunek rejestracji automatu.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie automat do gier już w momencie rejestracji nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 3 u.g.h., bowiem w opinii technicznej z badania poprzedzającego rejestrację tego automatu została podana teoretyczna wypłacalność jednej z gier na poziomie 50%.
Po trzecie, wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła argumenty dotyczące braku notyfikacji Komisji Europejskiej art. 18 ust. 3 u.g.h. Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że projekt przepisów technicznych ustawy zmieniającej został notyfikowany Komisji Europejskiej. Wprawdzie w pierwotnej wersji rządowego projektu, która została notyfikowana, przepis art. 18 ust. 3 otrzymał brzmienie: "W grach na automatach zaprogramowana wartość wygranych w automacie nie może być niższa niż 75 %", zaś w ostatecznie uchwalonym przepisie doprecyzowano, że wartość wygranych nie może być niższa niż "75% kwoty wpłaconych stawek", jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzona zmiana nie miała istotnego wpływu na treść przepisu, wyjaśniając jedynie ewentualne wątpliwości interpretacyjne. Stąd nie można uznać, że projekt nowelizacji ustawy o grach hazardowych w tym zakresie nie został poddany procedurze notyfikacyjnej.
Mając to wszytko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).