Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn.. akt V SA/Wa 425/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: "WSA") oddalił skargę D. N. na informację Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 (nr [...]) o odmowie przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej.
Z uzasadnienia wyroku WSA wynikał następujący stan sprawy.
[...] czerwca 2010 r. skarżąca złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w Z., wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Wedle wniosku pomoc miała być przeznaczona na wykończenie i wyposażenie nowo budowanego budynku z przeznaczeniem na cele rehabilitacji, odnowy biologicznej oraz zakwaterowanie związane z zabiegami.
Skarżąca została trzykrotnie wzywana do uzupełnienia braków wniosku.
Pismem z dnia [...] września 2011 r. złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przywrócenie terminu do dokonania uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Pismem z [...] października 2011 r. organ odmówił przyznania pomocy finansowej, o którą wnioskowała skarżąca, ponieważ pomimo wezwania do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy finansowej, skarżąca nie uzupełnienia wniosku. Organ stwierdził, że skarżąca nie złożyła ostatecznie m.in.:
- - prawidłowego kosztorysu inwestorskiego sporządzonego zgodnie z "Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy",
- - poprawnie uzupełnionego zestawienia rzeczowo - finansowego, dokumentu świadczącego o przeprowadzeniu postępowania ofertowego dotyczącego zakupu wyposażenia budynku,
- - dokumentu potwierdzającego tytuł prawny wnioskodawcy do budynku.
W tym samym dniu odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia uzupełnień i dodatkowych dokumentów.
Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wezwania.
W skardze do WSA skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego pisma.
Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie § 22 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139 poz. 883 ze zm. - dalej: "rozp. MRiRW"). Ponadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi.
WSA motywując oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.) uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej informacji Agencja nie naruszyła prawa.
Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżąca wnosząc o przywrócenie terminu nie uwiarygodniła stosowną argumentacją swojej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Uznano, że przeszkoda, która zaistniała nie była niemożliwa do przewidzenia oraz nie istniała przez cały czas biegu terminu do dokonania określonej czynności. Skarżąca powołując się na okoliczność pobytu w szpitalu, rekonwalescencji oraz pobytu na urlopie wypoczynkowym nie uprawdopodobniła uchybienia terminu dokonania określonych czynności bez swojej winy.
Odnosząc się do argumentu, zgodnie z którym skarżąca składając uzupełnienie wniosku (kosztorys) nie wiedziała, że będzie ono niewystarczające dla organu, WSA stwierdził, że skarżąca była wzywana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie dwukrotnie, a w piśmie z 12 lipca 2011r. organ wymienił, co należy objąć kosztorysem.
Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia § 18 ust. 1 i ust. 5 rozp. MRiRW przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony właściwie oraz, że nie dołączono do niego wymaganych dokumentów oraz niewłaściwe jego zastosowanie przez przyjęcie, że skarżąca nie usunęła nieprawidłowości w terminie wskazanym przez Oddział Regionalny ARiMR. WSA podkreślił, że formularz wniosku o przyznanie pomocy należy wypełnić zgodne ze stosownymi objaśnieniami stanowiącymi wiążącą instrukcję, co do sposobu wypełnienia wniosku.
Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca, pomimo dwukrotnego wezwania, nie przedłożyła kosztorysu inwestorskiego uwzględniającego prace związane z wykonaniem parkanu. Za bezpodstawne uznał twierdzenie skarżącej o braku konieczności przeprowadzenia postępowania ofertowego na zakup sprzętu. Powołując się na zapisy instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy WSA podkreślił, że z instrukcji jednoznacznie wynika, iż jednym z załączników wymaganym do przeprowadzenia weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy są zapytania ofertowe, wysłane do co najmniej trzech dostawców oraz trzy odpowiadające im oferty wraz z uzasadnieniem wyboru oferty w przypadku zadania, którego planowany koszt w kwocie netto przekracza 50 000 złotych.
Sąd za trafne uznał również stwierdzenie, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do nieruchomości, na której zamierzała realizować operację. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca przedłożyła właściwy dokument dopiero z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
WSA nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Podzielił w tym zakresie stanowisko ARiMR, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest czynnością regulowaną przez k.p.a. W świetle p.p.s.a. organ nie ma nawet obowiązku udzielać odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani też tym bardziej odpowiedź na wezwanie nie musi spełniać wymogów stawianych decyzji administracyjnej na gruncie k.p.a.
W skardze kasacyjnej od wyroku WSA, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- 1. § 22 rozp. MRiRW poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie uprawdopodobniła uchybienia terminu dokonania określonych czynności bez swojej winy,
- 2. § 18 ust. 1 i 5 rozp. MRiRW poprzez błędną wykładnię pierwszego z powołanych przepisów polegającą na uznaniu, że do wniosku o przyznanie pomocy skarżąca nie dołączyła wymaganych dokumentów oraz niewłaściwe zastosowanie drugiego z wymienionych przepisów przez przyjęcie, że skarżąca nie usunęła nieprawidłowości w terminie wskazanym przez ARiMR.
ARiMR wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie.
Zarzuty skargi kasacyjnej były bezzasadne, stąd skarga ta podlegała oddaleniu.
Zwrócić jednak należy uwagę, że skarżąca błędnie zakwalifikowała sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy odwoławcze jako zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w sytuacji, gdy konkretne przepisy, których naruszenie zarzucała regulowały postępowanie w sprawie przyznania pomocy, a zatem ich naruszenie winno było być kwalifikowane przez stronę jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niemniej jednak uchybienie to nie mogło zostać uznane za przeszkodę formalną w odniesieniu się do zarzutów, ponieważ zestawienie redakcji podstaw kasacyjnych z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej niewątpliwie wskazuje, że autorka tego środka zaskarżenia kwestionowała wprost naruszenie przepisów postępowania, które skutkować miało odmowę przyznania żądanej przez skarżącą pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej.
Niemniej jednak nawet tak kwalifikowane zarzuty wynikające ze skargi kasacyjnej nie były trafne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie uznał, że Agencja nie naruszyła prawa poprzez odmowę przywrócenia skarżącej terminu do złożenia dokumentów koniecznych do rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy.
Rozp. MRiRW w § 22 zawiera autonomiczną regulację dotyczącą przywracania terminu do dokonywania czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy. Co do - istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej - przesłanki przywrócenia terminu tj. uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu jest zbieżne z przesłankami przewidzianymi w przepisach innych aktów prawnych regulujących postępowanie administracyjne (por. np. art. 58 § 1 k.p.a., art. 162 § 1 o.p.). Zbieżność treściowa uzasadniała posiłkowanie się wykładnią przepisów innych aktów prawnych (ustaw) co do zasad przywracania terminów do dokonywania czynności postępowania.
W literaturze przedmiotu wyjaśnia się, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności postępowania. Wskazuje się też, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. Wydanie, Warszawa 2009 str. 270 i n.).
WSA trafnie uznał, że okoliczności przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu, nie uzasadniały jego uwzględnienia, choć stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w tej części jest lakoniczne, co jednak z uwagi na niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku bliższej analizy postępowania WSA pod tym kątem. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podziela konkluzję sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o braku podstaw do przywrócenia terminu. Suma okoliczności występujących w sprawie istotnie uzasadniała bowiem wniosek, iż uchybienie przez skarżącą terminu określonego w wezwaniu z dnia [...] lipca 2011 r. (a doręczonego skarżącej [...] lipca 2011 r.) nie mogło być uznane za niezawinione.
Treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy potwierdza, że zabieg, któremu poddano skarżącą, a który wiązał się z koniecznością kilkudniowej hospitalizacji, był planowany z pewnym wyprzedzeniem. Powoduje to, że przeszkoda w dochowaniu terminu nie może być uznana za nieprzewidywalną i nagłą. Skarżąca przed pójściem do szpitala nie wykonała wszystkich czynności wymienionych w wezwaniu, a wiedząc że hospitalizacja ma nastąpić w czasie, w którym upłynąć miał termin do wykonania czynności wynikających z wezwania z [...] lipca 2011 r. nie złożyła wniosku o przedłużenie terminu zakreślonego w wezwaniu. Tymczasem Agencja, na uzasadnioną prośbę wnioskodawcy, może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu wykonania przez wnioskodawcę czynności w toku postępowanie o przyznanie pomocy (§ 21 rozp. MRiRW w brzmieniu obow. przed 12 kwietnia 2013 r.).
Tym samym uznać należy, że skarżąca nie dochowała koniecznej staranności, a niedochowanie terminu wynikało z jej zaniedbania. W konsekwencji wniosek o tym, że nie została spełniona przesłanka braku winy w uchybieniu terminu do złożenia dokumentów, sformułowany w informacji o odmowie przyznania pomocy, a zaaprobowany przez sąd pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, był uzasadniony.
Chybione było również twierdzenie o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji § 18 ust. 1 i 5 rozp. MRiRW.
W odniesieniu do twierdzenia o wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, iż skarżąca zaniechała przedstawienia takiego dokumentu. W instrukcji wypełnienia wniosku jasno i wyczerpująco wskazano dokumenty niezbędne do takiego wykazania. I jest przy tym niewątpliwe, że skarżąca żadnego takiego dokumentu nie przedstawiła w terminie wynikającym z wezwania, a złożyła go dopiero wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czyli po zakończeniu postępowania przez Agencję. Oceny tej nie zmienia fakt, iż skarżąca złożyła wniosek o wpis do księgi wieczystej prawa własności już w akcie notarialnym dokumentującym sprzedaż na jej rzecz nieruchomości. Nie dowodzi to bowiem, że wniosek taki został złożony w sądzie prowadzącym księgę wieczystą dla tej nieruchomości, a wymóg udokumentowania tego faktu obciążał skarżącą jako wnioskującą o przyznanie pomocy.
Podobnie nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącej, iż korzystanie z określonych przedmiotów na podstawie umowy leasingu zwalniało ją z obowiązku przedstawienia dowodu przeprowadzenia postępowania ofertowego. Jakkolwiek zasadne jest twierdzenie, że w momencie zawarcia umowy leasingu korzystający nie staje się właścicielem rzeczy z której korzysta na podstawie umowy, to jednak z zasad udzielania pomocy wynikało, że refundacja kosztów wynagrodzenia uiszczanego na rzecz finansującego uzależniona była od złożenia oświadczenia, że przedmioty objęte leasingiem staną się własnością korzystającego wnioskującego o przyznanie pomocy. Tym samym wywnioskować należy, że dla uzyskania dofinansowania wybór dostawcy (finansującego) wymagał przeprowadzenia postępowania ofertowego przez skarżącą.
Bezzasadne było również twierdzenie o przedstawieniu prawidłowego kosztorysu inwestorskiego o treści określonej przez Agencję. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że skarżąca dokumentu w wymaganej od niej treści i formie nie złożyła.
Brak również podstaw do uwzględnienia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy. Skarżąca nie wskazała bowiem jakiegokolwiek przepisu naruszonego w ten sposób przez WSA. Tym samym nie sformułowała podstawy kasacyjnej uprawniającej Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania zaskarżonego wyroku pod kątem twierdzonego naruszenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.) zasądzając od skarżącej na rzecz Agencji zwrot kosztów postępowania odwoławczego (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.).