Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. N. na czynność Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego bez rozpoznania.
Sąd I instancji wskazał, że ze skargi M. N. wynika, iż w jej ocenie złożony przez nią wniosek o powołanie na komornika sądowego, który został pozostawiony bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., spełniał wymagania przewidziane przepisami prawa, a ponadto na wezwanie organu udzieliła wyczerpujących wyjaśnień.
Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., wskazał, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), dalej: ustawa o komornikach, wylicza enumeratywnie, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Przepis ten nie ma charakteru uznaniowego, wobec czego kandydat na komornika musi udokumentować spełnienie wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 -11 tej ustawy. Jednym z wymogów jest konieczność wykazania, że kandydat posiada wyższe wykształcenie prawnicze. Do wniosku musi być zatem dołączony dokument potwierdzający spełnienie tego wymogu, a jeśli strona nie dysponuje takim dyplomem, winna wykazać, że jest zwolniona z tego wymogu na podstawie art. 12 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), dalej: ustawa zmieniająca, a więc wykazać, że w dniu wejścia ustawy, tj. 28 grudnia 2007 r. była aplikantem lub asesorem komorniczym.
Z akt sprawy WSA wywiódł, że skarżąca nie ma dyplomu ukończenia studiów wyższych na kierunku prawo, zaś egzamin komorniczy M. N. zdała w 2006 r. a na stanowisko asesora komorniczego została powołana w 2009 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek o powołanie, mimo braku przedstawienia organowi przez kandydata na komornika dokumentów potwierdzających posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego lub dokumentów, z których będzie wynikało, że w dniu 28 grudnia 2007 r. osoba aspirująca do powołania na stanowisko komornika była aplikantem lub asesorem komorniczym. Złożenie dyplomu ukończenia studiów prawniczych ewentualnie wzmiankowanych wyżej dokumentów (art. 12 ust.
- 1) jest wymogiem formalnym omawianego wniosku.
W ocenie WSA, Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił, że złożenie przez skarżącą w zakreślonym przez organ terminie pisma z dnia [...] października 2011 r. wraz z załączonymi dokumentami nie stanowiło o wykonaniu wezwania w zakresie udokumentowania wymogu wyższego wykształcenia prawniczego lub zwolnienia z tego wymogu na podstawie art. 12 ustawy zmieniającej. Tym samym czynność pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie naruszała prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. N., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj:
- - art. 146 § 1 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy zaskarżona czynność była bezskuteczna wobec faktu, że skarżąca na skutek wezwania organu do usunięcia braków formalnych podania, w terminie otwartym złożyła wyczerpujące wyjaśnienia, dotyczące jej sytuacji prawnej - wynikającej z przepisu art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o komornikach w brzmieniu obowiązującym do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W świetle tych wyjaśnień nie była ona obowiązana przedkładać dokumentu potwierdzającego posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego z uwagi na posiadanie alternatywnego wyższego wykształcenia administracyjnego. W sytuacji, gdy ustawodawca dokonując zmian ustrojowych w zakresie powoływania na stanowisko komornika, pozostawia prawa nabyte osób znajdujących się na wcześniej uregulowanej prawnie ścieżce dostępu do tego zawodu, nie można uznać w postępowaniu wstępnym (bez przeprowadzenia właściwego procesu administracyjnego), że podanie strony nie spełnia wymogów formalnych. Skoro bowiem stosunek prawny jednostki kształtowany jest w oparciu o wiele norm intertemporalnych, to wymagania formalne wskazane w obowiązującej - klasycznej ścieżce dostępu do zawodu komornika, nie mogą być tożsame z wymaganiami wynikającymi z regulacji kształtujących pozycję osób po zdanym egzaminie komorniczym, powołanych na stanowisko asesora komorniczego, które posiadają wykształcenie administracyjne.
Skarżąca złożyła wszelkie dokumenty jakie posiadała i dodatkowe oświadczenia. To, że zdaniem organu, nie spełnia wymogów określonych w art. 10 ustawy o komornikach, nie powinno zaś być ustalane na etapie badania warunków formalnych podania, lecz w procesie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z określoną art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie z perspektywy wywiedzionych na zasadzie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zarzutów naruszenia prawa, biorąc jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przypadki określone zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a. Wskazany przepis jako jedną z przyczyn nieważności postępowania wymienia w pkt 1 niedopuszczalność drogi sądowej i tego rodzaju wadliwością obarczony jest zaskarżony wyrok.
Sąd I instancji oddalił skargę w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o powołanie skarżącej na stanowisko komornika na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż prawo strony do żądania merytorycznego załatwienia sprawy wynika z art. 61 § 1 k.p.a., a podjęta na podstawie art. 64 § 2 tej ustawy czynność jest podejmowaną w indywidualnej sprawie czynnością jednostronną, władczą w tym sensie, że zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tego względu, w ocenie Sądu, czynność taka powinna zostać zakwalifikowana jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegająca kontroli sądowej po spełnieniu warunku z art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym sposobem Sąd I instancji przeprowadził kontrolę prawidłowości podjętego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. działania organu, uznając ją za inną niż określona w art. 3 pkt 1–3 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.
Powyższy pogląd Sąd oparł na takiej właśnie linii rozbieżnego w tej kwestii w owym czasie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednak mieć na uwadze aktualny na dzień rozpatrzenia skargi kasacyjnej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Powyższe stanowisko wyrażone zostało w podjętej w dniu 3 października 2013 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/13). W uchwale wyjaśniono, że czynności pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zawarty w cyt. uchwale pogląd prawny wiąże Sąd rozpoznający skargę kasacyjną, a brak wątpliwości co do zasadności przyjętego uchwałą stanowiska nie daje podstawy do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a.
Należy zatem podkreślić, że pozostawienia podania bez rozpoznania nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem w tym przypadku nie jest spełnione podstawowe kryterium tej kwalifikacji jakim jest wymóg, aby akt lub czynność dotyczył uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa materialnego. Omawiany przepis nie stanowi rzecz jasna również podstawy do wydania decyzji lub postanowienia, a powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w poglądach doktryny, gdzie podkreśla się niezdolność wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego przez obarczone brakiem formalnym podanie oraz brak wymogu i podstawy dla wydania decyzji w takiej sprawie (B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wyd. Wyd. C.H.Beck, str. 310-31).
Pozostawienie podania bez rozpoznania na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. jest rozwiązaniem czysto procesowym, czynnością materialno-techniczną niedotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, której skutek daje się wyłożyć jako odmowa rozpoznania zainicjowanej złożonym wnioskiem sprawy z powodu stwierdzonego i nieusuniętego w terminie siedmiu dni braku formalnego.
Uzasadniając wadliwość stanowiska, że pozostawienie bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., trafnie podkreśla się w cytowanej uchwale (przy odwołaniu się do poglądu wyrażonego dnia 4 lutego 2008 r. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA, sygn. akt I OPS 3/07), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ nie ma możliwości podejmowania działań w innej, niż przewidziana procesem formie, a więc postanowienia lub decyzji, a te z kolei zaskarżane są do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które od nich przysługują. Jeśli zaś, jak już wyżej podkreślono, pozostawienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania bez rozpoznania nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to do takiej czynności nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 tej ustawy, co oznacza, że skarga od takiej czynności nie przysługuje.
Ponieważ złożony przez zainteresowany podmiot wniosek – nawet niekompletny – wszczyna postępowanie zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., zastosowanie przez organ instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania zamyka to postępowanie formalnie w ten sposób, iż organ sygnalizuje stronie, że nie rozpatrzy jej sprawy, tak jak to miało miejsce w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji. W taki sposób kształtuje się stan bezczynności organu w danej sprawie, który może zostać zweryfikowany wyłącznie w wyniku wdrożenia procedury zbadania zasadności niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, a gdy nie ma takiego organu wezwanie organu, który zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i nie załatwia sprawy do usunięcia naruszenia prawa), a w razie nieuwzględnienia zażalenia lub odmowy usunięcia naruszenia – w drodze skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W rozpatrywanej kasacyjnie sprawie, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę działania organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., kwalifikując je jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Innymi słowy, WSA dokonał kontroli zasadności podjęcia czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania należy powtórzyć, iż droga sądowa była w tej sprawie niedopuszczalna, a strona w wyniku błędnego rozpoznania charakteru sprawy, pozbawiona została możliwości formalnego odniesienia się właściwego organu - Ministra Sprawiedliwości - do wezwania o usunięcie naruszenia prawa przez załatwienie sprawy w terminie, następnie zaś prawa złożenia skargi w przypadku wyrażonej przez ten organ odmowy. Podjęta przez skarżącą, w drodze wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, próba kontroli prawidłowości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. nie odnosiła się do bezczynności organu i nie została przez organ załatwiona jako wezwanie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., lecz wezwanie skierowane na zasadzie art. 52 § 3 p.p.s.a. jako uprzedni wymóg wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania rozumiane jako wskazana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Sprawa z tak wniesionej skargi nie podlegała kognicji sądu administracyjnego już choćby z tego powodu, że nie zachowany został zastrzeżony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tryb kontroli zasadności niezałatwienia sprawy w terminie; udzielona odpowiedź na wezwanie skarżącej nie była odpowiedzią, której wymagałby przepis art. 37 § 1 k.p.a. ponieważ po pierwsze, nie odnosiła się wprost do kwestii niezałatwienia sprawy w terminie, a po drugie nie udzielił jej Minister Sprawiedliwości jedynie władny rozpatrzyć skierowane doń wezwanie.
Z powyższych względów z racji stwierdzonej na zasadzie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. niedopuszczalności drogi sądowej zaskarżony wyrok należało uchylić oraz odrzucić skargę na zasadzie art. 189 p.p.s.a.